Presupuesto y gasto público municipal. Financiación mediante préstamo de gasto no financiero: incumplimiento de la regla de gasto, sin posibilidad de ajuste negativo

Planteamiento

Este Ayuntamiento tiene una situación económico-financiera aceptable: no tiene deuda financiera, pero el ahorro neto del que dispone no le permite realizar inversiones importantes en el Presupuesto, aparte de las financieramente sostenibles (con cargo al remanente de tesorería). Dado que no se quiere elevar la presión fiscal, se ha planteado acudir a una operación de crédito para financiar esas futuras inversiones. Ahora bien, el aumento del gasto del capítulo 6 llevaría aparejado el incumplimiento de la regla de gasto.

¿Sería posible la ejecución de la inversión y que, atendiendo a las características de ésta, el importe del gasto correspondiente se pudiera deducir (encajar en alguno de los ajustes negativos contemplados) del gasto computable del ejercicio y así posibilitar el cumplimiento de la regla de gasto?

Respuesta

Efectivamente, la financiación del capítulo 6 mediante una operación de crédito incrementará los gastos no financieros por las obligaciones que se reconozcan, financiándose mediante ingresos financieros (capítulo 9 del estado de ingresos).

Ello perjudicará el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, porque supondrá que los mayores gastos no financieros no tienen su contrapartida en ingresos no financieros. Recordemos que la estabilidad presupuestaria (capacidad de financiación en términos SEC) se calcula por la diferencia entre los ingresos no financieros (capítulos 1 al 7 del estado de ingresos) y los gastos no financieros (capítulos 1 al 7 del estado de gastos).

Respecto de la regla de gasto, también el incremento de los gastos no financieros del ejercicio actual respecto del ejercicio anterior, perjudicará el cumplimiento del objetivo de la regla de gasto.

El art. 12.1 de la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF-, dispone que:

• “La variación del gasto computable de la Administración Central, de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, no podrá superar la tasa de referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto de medio plazo de la economía española.”

Por otro lado, en el Documento divulgativo elaborado por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIRef) de noviembre de 2015, se considera la regla de gasto como “un instrumento de disciplina presupuestaria que trata de garantizar la sostenibilidad de las cuentas públicas de manera que, en un horizonte de medio plazo, el crecimiento del gasto de las AAPP venga limitado por la capacidad de financiarlo con ingresos estables y sostenidos en el tiempo. De acuerdo con esta filosofía, la aplicación de esta regla impide que el gasto público crezca anualmente por encima de la tasa de referencia de crecimiento del PIB a medio plazo de la economía española, siendo posible superarla, únicamente, en el supuesto de que ese exceso se compense con aumentos de ingresos de carácter permanente”.

A efectos de determinar el gasto computable, y en lo que aquí interesa, el apartado 2º del citado art. 12 LOEPYSF establece que:

• “Se entenderá por gasto computable a los efectos previstos en el apartado anterior, los empleos no financieros definidos en términos del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, excluidos los intereses de la deuda, el gasto no discrecional en prestaciones por desempleo, la parte del gasto financiado con fondos finalistas procedentes de la Unión Europea o de otras Administraciones Públicas y las transferencias a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales vinculadas a los sistemas de financiación.”

En interpretación de este apartado, la 3ª Edición de la Guía para la determinación de la regla de gasto del artículo 12 de la Ley Orgánica de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera para Corporaciones locales, elaborada por la IGAE en noviembre de 2014, considera que:

• “Para obtener el gasto computable definido en la regla de gasto, del resultado obtenido anteriormente se descontará la parte del gasto financiado con fondos finalistas procedentes de la Unión Europea o de otras Administraciones públicas. En este sentido, se reducirá la parte del gasto que se financie con ingresos afectados aun cuando estos fondos se perciban en un ejercicio distinto al del devengo del gasto. Como ejemplos de gastos con financiación afectada pueden citarse los gastos financiados con convenios celebrados entre Administraciones públicas o con subvenciones afectadas concedidas por las Administraciones públicas.”

Como señalamos en la Consulta “Cálculo del gasto computable en la regla de gasto: ¿deben deducirse los gastos financiados con préstamos concertados por la Entidad Local?”, el ajuste que procede en la regla de gasto respecto de los fondos finalistas es cuando estos fondos proceden de otras Administraciones Públicas (normalmente subvenciones), pero no cualquier otro ingreso finalista, de tal manera que los gastos financiados con préstamos no suponen ningún ajuste en el cálculo de la regla de gasto.

La única manera de que el gasto no compute en la regla de gastos es que pueda considerarse como una inversión financieramente sostenible -IFS-, porque el apartado 4º de la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF (“Reglas especiales para el destino del superávit presupuestario”) dispone que el gasto realizado en IFS no se considerará como gasto computable a efectos de la aplicación de la regla de gasto definida en el art. 12.

Dicha Disposición Adicional ha sido prorrogada para el ejercicio 2019 mediante RD-ley 10/2019, de 29 de marzo, por el que se prorroga para 2019 el destino del superávit de comunidades autónomas y de las entidades locales para inversiones financieramente sostenibles y se adoptan otras medidas en relación con las funciones del personal de las entidades locales con habilitación de carácter nacional.

Por otra parte, de conformidad con lo dispuesto en el art. 21.1 LOEPYSF, en caso de incumplimiento de la regla de gasto:

• “La Administración incumplidora formulará un plan económico-financiero que permita en el año en curso y el siguiente el cumplimiento de los objetivos o de la regla de gasto, con el contenido y alcance previstos en este artículo.”

Ahora bien, el plan económico-financiero -PEF- contendrá las medidas necesarias para volver a cumplir los objetivos de estabilidad presupuestaria y regla de gasto; por ello, si el incumplimiento de la regla de gasto es coyuntural, es decir, sólo porque en ese ejercicio se ha producido un mayor gasto que no se va a repetir, no es necesario adoptar medidas estructurales, sino sólo exponer en el PEF los motivos por los que se ha incumplido la regla de gasto y efectuar los cálculos que demuestren que en el ejercicio actual y en el próximo no se va a incumplir los objetivos de estabilidad presupuestaria y de regla de gasto.

Conclusiones

1ª. Para determinar el gasto computable a efectos de la regla de gasto se tienen que descontar las obligaciones reconocidas financiadas con fondos finalistas procedentes de otras Administraciones Públicas.

2ª. Para determinar el gasto computable a efectos de la regla de gasto no tienen que descontarse las obligaciones reconocidas financiadas con préstamos concertados por la Entidad Local.

3ª. El incumplimiento de la regla de gasto determina la obligación de realizar un PEF.

4ª. Si el incumplimiento de la regla de gasto es coyuntural, el PEF no necesita que contenga medidas estructurales, bastando con acreditar los motivos por los que se ha incumplido en ese ejercicio concreto y efectuar los cálculos que demuestren que en el presente ejercicio y en el siguiente se cumplirán las reglas fiscales de estabilidad presupuestaria y la regla de gasto.