Presupuesto municipal: distinción de la ordenación del pago como acto administrativo y como fase contable

Planteamiento

Quería preguntar si los expedientes de devolución de ingresos indebidos (por anulación de liquidaciones indebidamente practicadas y otros supuestos) no deben tener fase presupuestaria de ordenación del pago (fase P) como sí tiene cualquier otra operación de gastos, tanto presupuestarias como no presupuestarias, como de ingresos no presupuestarios (por ejemplo, la devolución de ingresos duplicados o excesivos).

Entiendo que no puede omitirse esta fase (ordenación del pago) en ningún caso, ya que es aquélla en la que se determina a quién se debe pagar en función de una obligación reconocida anteriormente (ya sea en gastos presupuestarios: fase O, ADO. En gastos no presupuestarios: la fase donde se acuerda el pago no presupuestario. En devolución de ingresos presupuestarios: acuerdo de reconocimiento de acreedor por ingresos indebidos. En devolución de ingresos no presupuestarios: acuerdo del pago de la devolución), y en función de otras vicisitudes: endosos, embargos, compensación de deudas con el ayuntamiento, etc.

Desproveer a los expedientes de devolución de ingresos indebidos obliga, si se quiere poder dar una respuesta a estas vicisitudes (endosos, embargos, compensación de deudas con el ayuntamiento, etc.) en todo caso, a incluirlas en la fase de reconocimiento de acreedor por ingresos indebidos, lo que no es correcto.

Si bien es práctica común en los programas informáticos contables que tanto en esta fase como en la fase O del pago de facturas puedan ya indicarse estas vicisitudes, creo que siempre debe seguir existiendo la posterior fase P, que es el obligado acto administrativo de ordenación del pago, donde se reafirman esas vicisitudes.

¿Cuál es su opinión al respecto?

Respuesta

Debemos distinguir la ordenación del pago desde el punto de vista administrativo y desde el punto de vista contable.

En la Orden de 17 de julio de 1990 por la que se aprueba la Instrucción de Contabilidad para la Administración Local, coincidían ambas visiones, porque, desde el punto de vista contable, la Regla 112.1 de la Orden define la ordenación del pago como:

• “1. (…) la operación contable que refleja el acto por él cual el Ordenador de pagos, en base a una obligación reconocida y liquidada expide la correspondiente orden de pago contra la Tesorería de la Entidad Local.

• 2. La contabilización de la Ordenación de Pagos se registra, en el Diario General de Operaciones, mediante un cargo en la cuenta 400 «Acreedores por obligaciones reconocidas. Presupuesto corriente», con abono a la 410 «Acreedores por pagos ordenados. Presupuesto corriente».”

Y esta situación afectaba incluso a la devolución de ingresos por anulación de liquidaciones, porque la Regla 179ª de la citada Orden de 17 de julio de 1990 regulaba la devolución de ingresos por anulación de liquidaciones, disponiendo en su apartado 1º que las devoluciones de ingresos por anulación de liquidaciones indebidamente practicadas se aplicarán al presupuesto corriente, minorando la recaudación del correspondiente concepto presupuestario, independientemente del presupuesto al que se aplicó el ingreso que dé lugar a la devolución.

Añadiendo el apartado 2º de la citada Regla 179ª que la contabilización en el Diario General de Operaciones, de las devoluciones de ingresos originadas por anulación de liquidaciones, se efectúa mediante los siguientes asientos:

• “a) El reconocimiento de la obligación de pagar, se registra mediante un cargo en la cuenta a la que se imputó el correspondiente derecho presupuestario en el momento de su reconocimiento, abonándose la cuenta 420 «Acreedores por devolución de ingresos».Esta anotación se realiza, por el importe de la devolución, en el momento de la ordenación del pago correspondiente a dicha devolución, sirviendo de soporte documental a la misma la oportuna Relación Contable, comprensiva de los datos necesarios consignados en el documento propuesta de mandamiento de pago.

• Sin perjuicio de lo anterior, la ordenación de los pagos por devolución de ingresos podrá estar documentada en el oportuno mandamiento de pago por devolución de ingresos, regulado en el Capítulo 1º, Sección 3ª, del Título II de esta Instrucción.

• b) La realización del pago a que dé lugar la devolución, se registra mediante un cargo a la cuenta 420 «Acreedores por devolución de ingresos», con abono a la cuenta que corresponda del subgrupo 57 «Tesorería», en función de la Caja o Entidad Financiera a través de la cual se realice el pago.”

Pero la ordenación del pago como fase contable desaparece en la Orden EHA/4041/2004, de 23 de noviembre, por la que se aprueba la Instrucción del Modelo Normal de Contabilidad Local, señalando su Introducción expresamente como novedad que en el grupo 4 “se elimina el registro en partida doble de la ordenación del pago dado su carácter de operación de ámbito interno y sin contenido económico frente a terceros. La entidad que quiera registrar en partida doble esta fase de ejecución presupuestaria podrá hacerlo desarrollando las oportunas divisionarias de la cuenta de acreedores por obligaciones reconocidas”.

Y esta situación continúa en la actual Orden HAP/178/2013, de 20 de septiembre, por la que se aprueba la Instrucción del Modelo Normal de Contabilidad Local, modificada por la Orden HAC/1364/2018, de 12 de diciembre, por la que se modifican los planes de cuentas locales anexos a las instrucciones de los modelos normal y simplificado de contabilidad local, aprobadas por las Órdenes HAP/1781 y 1782/2013, de 20 de septiembre, en la que tampoco se contempla la ordenación del pago como fase contable, ni en los pagos ni en la devolución de ingreso indebidos.

Sin embargo, desde el punto de vista administrativo nunca ha desaparecido la ordenación del pago como fase del gasto, puesto que el art. 61 del RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo I del Título VI de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, en materia de Presupuestos, continúa definiendo la ordenación del pago como el acto (administrativo) “mediante el cual el ordenador de pagos, en base a una obligación reconocida y liquidada, expide la correspondiente orden de pago contra la Tesorería de la Entidad”.

Ratificada por el art. 21 del RD 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local -RCI-, que somete a intervención formal la ordenación del pago, entendemos éstos como los actos por los que se ordenan pagos con cargo a la tesorería de la entidad local. Dicha intervención tendrá por objeto verificar que las órdenes de pago se dictan por órgano competente, se ajustan al acto de reconocimiento de la obligación y se acomodan al plan de disposición de fondos.

En resumen, la ordenación del pago como acto administrativo sigue vigente y aplicable a todo pago que se le ordene a la tesorería municipal, incluida la devolución de ingresos indebidos por anulación de liquidaciones.

Sin embargo, desde el punto de vista contable, el asiento contable de la ordenación del pago ya no existe en la contabilidad municipal, sin perjuicio de que las entidades locales la utilicen mediante el desarrollo de la cuenta de acreedores por obligaciones reconocidas.

Nos consta que muchas entidades locales, al mantener la ordenación del pago como acto administrativo, para que tenga su concordancia con la contabilidad, siguen manteniendo la fase contable mediante una divisionaria de la cuenta 400 (acreedores por obligaciones reconocidas).

Conclusiones

1ª. La fase de ordenación del pago como acto administrativo sigue vigente, por lo que no puede desaparecer al venir regulada en una norma.

2ª. Sin embargo, la fase contable de ordenación del pago se suprimió en 2004 y no se contempla en la ICAL de 2013, siendo de carácter voluntaria.

3ª. A nuestro juicio, a pesar de que la fase contable de la ordenación del pago ya no es obligatoria, es conveniente que se siga manteniendo para que exista una concordancia entre los actos administrativos y la contabilidad.