Presentación fuera de plazo de justificación de subvención sin requerimiento previo: ¿procede reintegro y/o sanción?

Planteamiento

En 2022 se firmó un convenio con 1 asociación por 18.000 €, en el que se admitían como gastos válidos los ejecutados entre el 1 de enero y el 31 de diciembre (fecha justificación 31 diciembre 2022).

Según convenio el beneficiario ha de ejecutar, como mínimo, el 75% del gasto total del presupuesto indicado en su solicitud de ayuda (51.200 €). El gasto que dicen que finalmente se ha realizado es de 49.686,81 €. Los gastos han de estar debidamente abonados antes de finalizar el periodo de justificación.

Presentan la justificación 1 día después del plazo establecido (infracción leve según art. 56 LGS, cuya sanción se regula en los arts. 60 y 61 LGS, precepto este último que prevé un límite en el importe máximo de las sanciones por infracciones leves de 75 a 900 euros).

Presentada justificación, ésta adolece de defectos por no acreditar fecha y forma de pago (faltan copias de trasferencias bancarias, de cheques y del cargo en cuenta de los mismos) y se les formula requerimiento de subsanación para que presenten la documentación requerida.

Recibida documentación para subsanar los errores advertidos en el requerimiento, los gastos finalmente presentados con facturas son de 40.074,40 €, pero aportan justificante pago una factura de 17.150 euros hecho el 11-5-2023.

Ello supone que, de las facturas presentadas por valor de 40.074,40 (78,27% de 51.200), solamente están abonadas en plazo 22.924,40 euros (44,77 % de 51.200).

Se anticipó el 60% de la ayuda a la firma del convenio y el resto (40%) se abonaría una vez comprobada la justificación.

Entendemos que no se puede admitir ese pago del gasto de 17.150 € realizado en 2022 pero pagado en 2023.

Como se les ha anticipado en 60% de la ayuda ¿tendrían que reintegrar parte de lo anticipado y no percibir el 40% que queda por pagarles? ¿Cómo haremos la proporción?

En el convenio no se indica nada, ni hay ordenanza reguladora de subvenciones. ¿podríamos decir que si para un mínimo del 75% corresponden 18.000 € para un 44,77% son 10.600,80€?

En el propio convenio se indica que el retraso entre 1 a 8 días supone infracción leve que conlleva una sanción de pérdida del 3% de la ayuda (540 euros, que cumple los límites del art. 61 LGS). Entendemos que habría que iniciar un procedimiento sancionador para hacer efectiva la sanción. Esta cantidad ¿habría que detraerla además del reintegro que proceda realizar?

En caso de que la alcaldía decida pagar el total de la ayuda ¿estaríamos ante un reparo suspensivo? ¿podría incurrir en responsabilidad penal o incluso en responsabilidad contable por alcance? ¿en qué sentido habría que hacer el informe de intervención?

Respuesta

RESPUESTA

El art. 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -LGS- (EDL 2003/120317), define la subvención como:

• “… toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el art. 3 de esta ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos:

• • a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.

• • b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.

• • c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.”

Respecto a la justificación de las subvenciones, constituye una obligación del beneficiario no sólo cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención, sino también justificar, ante el órgano concedente, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención (art. 14 LGS).

Pero la forma de justificar las subvenciones depende, fundamentalmente, de las bases reguladoras de su concesión, puesto que la ley atribuye a éstas concretar, como mínimo, los extremos señalados en el art. 17 LGS, entre los que se encuentran:

• - Definición del objeto de la subvención.

• - Requisitos que deberán reunir los beneficiarios para la obtención de la subvención.

• - Procedimiento de concesión de la subvención.

• - Criterios objetivos de otorgamiento de la subvención y, en su caso, ponderación de los mismos.

• - Cuantía individualizada de la subvención o criterios para su determinación.

• - Plazo y forma de justificación por parte del beneficiario del cumplimiento de la finalidad para la que se concedió la subvención y de la aplicación de los fondos percibidos.

Es imprescindible documentar la justificación en los extremos previstos en el art. 30 LGS, a cuya lectura nos remitimos.

Añade el art. 32 LGS que:

• ”El órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.”

De tal manera que el pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad o proyecto en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención, aunque pueden realizarse pagos a cuenta (art. 34 LGS).

El desarrollo de las modalidades de justificación de la subvención se produce en el RD 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley General de Subvenciones -RLGS-(EDL 2006/98394), cuyo art. 69 dispone que:

• “La justificación por el beneficiario del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención, podrá revestir las siguientes modalidades:

• • 1) Cuenta justificativa.

• • 2) Acreditación por módulos.

• • 3) Presentación de estados contables.”

El art. 71 del citado Reglamento remite, de nuevo, a las bases reguladoras para determinar la estructura y alcance de la justificación.

En todo caso, los apartados 1 y 2 del art. 72 RLGS señalan la documentación general que la cuenta justificativa debe contener:

• “1º. Una memoria de actuación justificativa del cumplimiento de las condiciones impuestas en la concesión de la subvención, con indicación de las actividades realizadas y de los resultados obtenidos.

• 2º. Una memoria económica justificativa del coste de las actividades realizadas, que contendrá:

• • a) Una relación clasificada de los gastos e inversiones de la actividad, con identificación del acreedor y del documento, su importe, fecha de emisión y, en su caso, fecha de pago. En caso de que la subvención se otorgue con arreglo a un presupuesto, se indicarán las desviaciones acaecidas.

• • b) Las facturas o documentos de valor probatorio equivalente en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa incorporados en la relación a que se hace referencia en el párrafo anterior y, en su caso, la documentación acreditativa del pago.

• • c) Certificado de tasador independiente debidamente acreditado e inscrito en el correspondiente registro oficial, en el caso de adquisición de bienes inmuebles.

• • d) Indicación, en su caso, de los criterios de reparto de los costes generales y/o indirectos incorporados en la relación a que se hace referencia en el apartado a), excepto en aquellos casos en que las bases reguladoras de la subvención hayan previsto su compensación mediante un tanto alzado sin necesidad de justificación.

• • e) Una relación detallada de otros ingresos o subvenciones que hayan financiado la actividad subvencionada con indicación del importe y su procedencia.

• • f) Los tres presupuestos que, en aplicación del art. 31.3 LGS de la Ley General de Subvenciones, deba de haber solicitado el beneficiario.

• • g) En su caso, la carta de pago de reintegro en el supuesto de remanentes no aplicados, así como de los intereses derivados de los mismos.”

Añade el art 72.3 RLGS que:

• “… cuando por razón del objeto o de la naturaleza de la subvención, no fuera preciso presentar la documentación prevista en el apartado 2, las bases reguladoras determinarán el contenido de la cuenta justificativa.”

A los efectos de lo dispuesto en el apartado 2 del art. 30 LGS, para subvenciones concedidas por importe inferior a 60.000 euros, podrá tener carácter de documento con validez jurídica para la justificación de la subvención la cuenta justificativa simplificada, regulada en el art. 75 RLGS, siempre que así se haya previsto en las bases reguladoras de la subvención. Esta cuenta justificativa simplificada contendrá la siguiente información:

• - Una memoria de actuación justificativa del cumplimiento de las condiciones impuestas en la concesión de la subvención, con indicación de las actividades realizadas y de los resultados obtenidos.

• - Una relación clasificada de los gastos e inversiones de la actividad, con identificación del acreedor y del documento, su importe, fecha de emisión y, en su caso, fecha de pago. En caso de que la subvención se otorgue con arreglo a un presupuesto estimado, se indicarán las desviaciones acaecidas.

• - Un detalle de otros ingresos o subvenciones que hayan financiado la actividad subvencionada con indicación del importe y su procedencia.

• - En su caso, carta de pago de reintegro en el supuesto de remanentes no aplicados, así como de los intereses derivados de los mismos.

Por último, también se prevé la posibilidad que las bases reguladoras de las subvenciones contemplen el régimen de concesión y justificación a través de módulos siempre que se cumplan los requisitos fijados en el art. 76 RLGS, así como la posibilidad de que se contemple que la subvención se justifique mediante la presentación de estados contables conforme al art. 80 RLGS.

Partiendo de la normativa expuesta, podemos resolver las cuestiones que se han planteado en la consulta señalando que, a falta de indicación expresa en el convenio, puede plantearse la justificación de forma simplificada como una declaración no siendo obligatorio presentar los documentos acreditativos del pago efectivo ni las facturas pues la justificación podría ser de forma simplificada.

Respecto al retraso en la presentación de la justificación el procedimiento de justificación de las subvenciones viene determinado en el capítulo IV del título I de la LGS y más concretamente, en el art. 30 LGS, que establece que:

• “1. La justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención se documentará de la manera que se determine reglamentariamente, pudiendo revestir la forma de cuenta justificativa del gasto realizado o acreditarse dicho gasto por módulos o mediante la presentación de estados contables, según se disponga en la normativa reguladora.

• 2. La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas.

• A falta de previsión de las bases reguladoras, la cuenta deberá incluir declaración de las actividades realizadas que han sido financiadas con la subvención y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos, y su presentación se realizará, como máximo, en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad.”

Por tanto, no interesan en la cuestión planteada aspectos relativos a la cuenta justificativa y a los gastos justificados, sino al plazo de presentación de la cuenta justificativa, y las consecuencias de la posible presentación fuera de plazo.

Así, y partiendo de la regulación contemplada en el artículo citado, por el que se determina que serán las bases reguladoras de las subvenciones la que establezcan el plazo y la forma de presentación, sabemos que el beneficiario no ha presentado la cuenta en plazo sin que tampoco hubiera solicitado la prórroga para ampliar dicho plazo a su debido tiempo.

La entidad consultante señala un matiz fundamental en el análisis de la cuestión, y es que no ha habido requerimiento previo.

Nada más nos dice, sin embargo, la citada LGS en relación a la casuística planteada, más allá de lo contemplado en el art. 37 LGS relativo al reintegro, cita de manera general la falta de justificación de la siguiente forma:

• “1. También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o la fecha en que el deudor ingrese el reintegro si es anterior a ésta, en los siguientes casos:

• • (..)

• • c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención.”

Debemos pues acudir al RLGS para encontrar un desarrollo normativo del procedimiento de justificación de las mismas.

Así, el capítulo II del título II RLGS recoge de manera pormenorizada el procedimiento de justificación, y en concreto, y en lo que a la cuestión interesa, la casuística y consecuencias de la presentación de la cuenta justificativa fuera del plazo establecido en las bases reguladoras.

De esta forma, el art. 70 RLGS establece que:

• “1. El órgano concedente de la subvención podrá otorgar, salvo precepto en contra contenido en las bases reguladoras, una ampliación del plazo establecido para la presentación de la justificación, que no exceda de la mitad de mismo y siempre que con ello no se perjudiquen derechos de tercero.

• (…)

• 3. Transcurrido el plazo establecido de justificación sin haberse presentado la misma ante el órgano administrativo competente, éste requerirá al beneficiario para que en el plazo improrrogable de quince días sea presentada a los efectos previstos en este Capítulo. La falta de presentación de la justificación en el plazo establecido en este apartado llevará consigo la exigencia del reintegro y demás responsabilidades establecidas en la Ley General de Subvenciones. La presentación de la justificación en el plazo adicional establecido en este apartado no eximirá al beneficiario de las sanciones que, conforme a la Ley General de Subvenciones, correspondan.”

Por tanto, y en base a la normativa citada, no procede en ningún caso abrir expediente de reintegro. Lo aconsejable sería que presentara la cuenta justificativa aun cuando la misma se presente de forma extemporánea, puesto que la entidad consultante no ha realizado el preceptivo requerimiento previo para iniciar tal procedimiento de reintegro, en base a lo previsto en el art. 70.3 RLGS.

Sin embargo, cuestión diferente es la relativa a la posibilidad de plantear una sanción al beneficiario por incumplimiento de la obligación de presentación de la cuenta justificativa en el plazo indicado en las bases de la convocatoria.

Debemos recurrir de nuevo a lo contemplado en la LGS y, en concreto, a lo establecido en los artículos relativos a las infracciones y sanciones.

De esta forma, el art. 56 LGS en referencia a las infracciones leves determina, entre otras, que:

• “Constituyen infracciones leves los incumplimientos de las obligaciones recogidas en esta ley y en las bases reguladoras de subvenciones cuando no constituyan infracciones graves o muy graves y no operen como elemento de graduación de la sanción. En particular, constituyen infracciones leves las siguientes conductas:

• • a) La presentación fuera de plazo de las cuentas justificativas de la aplicación dada a los fondos percibidos.”

Este artículo, a diferencia de la regulación del reintegro, no distingue entre la presencia o la ausencia del requerimiento previo de la administración.

Por tanto, y en base a lo anterior, la comisión de una infracción puede dar lugar a la imposición de sanciones, regulada, en cuanto a las leves se refiere, en el art. 61 LGS que reconoce que:

• “Cada infracción leve será sancionada con multa de 75 a 900 euros, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente.”

Este artículo no hace referencia al supuesto concreto que se trata, determinando de manera taxativa que en el caso de comisión de una infracción leve, como es nuestro caso, dicha infracción tiene que ser sancionada.

Para la graduación de las sanciones, debemos igualmente estar a lo dispuesto en el art. 60 LGS y en las consideraciones que dicho artículo realiza.

Por tanto, y a falta de una regulación específica en el art. 17 LGS, que determina el contenido mínimo de las bases, entendemos que habrán de ser las bases las que, en su caso, definan los criterios de graduación a los que se refiere el art 60 LGS y cuyo procedimiento sancionador, en su caso, se realizará de conformidad con el art. 67 LGS y art. 102 y ss RLGS a falta de regulación expresa en las bases reguladoras, será de aplicación directamente la LGS que justificará el importe de la sanción en el procedimiento sancionador.

En nuestro caso procederá aplicar la sanción puesto que así está previsto en el propio convenio.

Como se han presentado facturas extemporáneas y además de forma incorrecta, procederá aplicar, en primer lugar, el importe de la sanción, reduciendo el importe de la subvención, por incumplimiento de justificación, compensando los pagos anticipados.

Si solo se ha justificado un porcentaje total del gasto, se procederá a compensar por el importe de la sanción, reduciendo en su caso la parte no justificada.

No procederá un nuevo abono a cuenta hasta que no justifique el importe previamente recibido. A la cantidad resultante habrá que descontar el importe de la sanción por la presentación extemporánea de la cuenta justificativa.

Entendemos que habría que iniciar un procedimiento sancionador para hacer efectiva la sanción. Esta cantidad habrá que detraerla además del reintegro que proceda realizar.

En caso de que la alcaldía decida pagar el total de la ayuda, se emitirá nota de reparo suspensivo, de conformidad con el art. 12.3.c) del RD 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local -RCI-, (EDL 2017/55218), cuando la continuación del procedimiento pudiera causar quebrantos económicos a la tesorería de la entidad local, pudiendo incluso incurrir el alcalde en responsabilidad contable por alcance.

Conclusiones

1ª. La presentación fuera de plazo de la justificación de la subvención sin requerimiento previo, no dará lugar en ningún caso al inicio de un procedimiento de reintegro.

2ª. No obstante lo anterior, la presentación fuera de plazo de la justificación de la subvención, aun cuando no haya habido requerimiento previo, está tipificado como infracción leve en la LGS teniendo que dar lugar, por tanto, al inicio de un procedimiento sancionador.

3ª. En nuestro caso procederá aplicar la sanción puesto que así está previsto en el propio convenio.

4ª. No procederá un nuevo abono a cuenta hasta que no justifique el importe previamente recibido. A la cantidad resultante habrá que descontar el importe de la sanción por la presentación extemporánea de la cuenta justificativa.

5ª En caso de que la alcaldía decida pagar el total de la ayuda, estaremos ante un reparo suspensivo, de conformidad con el art 12. 3.c) RCI.