Planteamiento
Tenemos un sector de suelo urbanizable delimitado de 10 Ha. El Plan General que lo programa es del año 2000. Los suelos son ahora matorrales y campos de cultivo. Dentro del ámbito hay también 3 viviendas unifamiliares y un almacén.
El sector es continuo al suelo urbano por un extremo y tiene acceso rodado por este punto. El 50% del suelo tiene una pendiente superior al 20%. El 25% del suelo se encuentra en una zona de flujo preferente. En este momento no se tienen noticias del estado de desarrollo de los proyectos de reparcelación i/o urbanización que se hayan tramitado.
En el caso de proponer una desclasificación del sector y proponer una clasificación del suelo no urbanizable, ¿habría responsabilidad patrimonial?
En el caso que pudiese haber dicha responsabilidad, ¿en qué legislación o normativa se basaría esta posible responsabilidad?
Respuesta
El RDLeg 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana -TRLSRU-, en su art. 4.1 dispone que:
- “La ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste. Esta determinación no confiere derecho a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes.”
Es decir, la delimitación del derecho de propiedad concretado por los planes urbanísticos y territoriales, por remisión de la ley, no constituye una lesión indemnizable.
Por su parte, el art. 25.5 del mismo texto legal afirma que:
- “Cuando la legislación urbanística abra a los particulares la iniciativa de los procedimientos de aprobación de instrumentos de ordenación o de ejecución urbanística, el incumplimiento del deber de resolver dentro del plazo máximo establecido dará lugar a indemnización a los interesados por el importe de los gastos en que hayan incurrido para la presentación de sus solicitudes, salvo en los casos en que deban entenderse aprobados o resueltos favorablemente por silencio administrativo de conformidad con la legislación aplicable.”
Finalmente, el art. 48.a) establece que dan lugar en todo caso a derecho de indemnización las lesiones en los bienes y derechos que resulten de los siguientes supuestos:
- “La alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización, o de las condiciones de participación de los propietarios en ella, por cambio de la ordenación territorial o urbanística o del acto o negocio de la adjudicación de dicha actividad, siempre que se produzca antes de transcurrir los plazos previstos para su desarrollo o, transcurridos éstos, si la ejecución no se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración.”
Con tales precedentes, el art. 67.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-, afirma que:
- “En la solicitud que realicen los interesados se deberán especificar las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, e irá acompañada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante.”
Conectando los anteriores fundamentos jurídicos con la consulta que nos formula, y considerando que el DLeg 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña -TRLUC-, de aplicación en el ámbito territorial del ayuntamiento consultante, no indica nada al respecto, el Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales -RSCL-, en su art. 16 ya apunta la posibilidad de resarcir daños y perjuicios, pero en el caso de anulación/revocación de las licencias.
La Sentencia de 17 de junio de 1989 señaló que:
- “La modificación de la ordenación no debe dar lugar a indemnización en principio, dado que las facultades propias del dominio, en cuanto creación del ordenamiento, serán las concretadas en la ordenación urbanística vigente en cada momento.”
Tal como resulta de la ley, y reiteradamente ha venido sosteniendo la jurisprudencia, los supuestos indemnizatorios en materia urbanística requieren una previsión legal expresa que los reconozca y tienen carácter excepcional; por lo que deben ser interpretados restrictivamente o de forma estricta, y correspondiendo siempre la carga de la prueba a la parte que demanda la indemnización (Sentencia del TS de 11 de mayo de 1998).
El nacimiento del deber de indemnizar se anuda a la concurrencia de tres requisitos:
- - En primer lugar, que se produzca un cambio en la ordenación territorial o urbanística o en el acto o negocio de la adjudicación de dicha actividad.
- Ya no alude el precepto únicamente a la alteración de la ordenación urbanística, tanto general como de desarrollo, sino también la territorial. Pero, además, surge el deber de indemnizar también cuando se altera el acto o negocio jurídico de la adjudicación de la actividad.
- - En segundo lugar, que con dicho cambio se alteren las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización o de las condiciones de participación de los propietarios en ella.
- En cualquier caso, debe acreditarse la existencia de una lesión efectiva.
- - Y, finalmente, que se produzca sin haber agotado los plazos previstos para el desarrollo de dicha actividad o, transcurridos éstos, si la ejecución no se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración. El problema puede surgir cuando dichos plazos no hayan sido previstos expresamente en la legislación urbanística o en el planeamiento.
Ambas cuestiones, lesión indemnizable y plazos de ejecución del planeamiento, son tratadas en la Sentencia del TS de 9 de diciembre de 1997, en la que se concluye que:
- “El supuesto de hecho (…) no se integra únicamente por la alteración de la ordenación urbanística, sino que es preciso, además, que, confiando en la subsistencia de ésta, se hayan desarrollado actividades o gastos que devengan inútiles por virtud de la alteración anticipada, por lo que no todos los propietarios resultan amparados por aquel artículo, sino únicamente los que sobre la base de una cierta ordenación hayan desarrollado aquellas actuaciones (…) la indemnización exige la concurrencia de los dos requisitos y la existencia de lesión (…) opera no sólo en los supuestos en que hayan previsto expresamente plazos para su ejecución, sino también cuando no exista esa previsión (…) existe un plazo implícito que abarcaría el tiempo razonablemente necesario para su ejecución.”
Aun en el caso de que el planeamiento no haya previsto plazos concretos para su ejecución, la presunción de este plazo implícito para la ejecución del planeamiento se anuda a los principios de seguridad jurídica y de buena fe en la Sentencia del TSJ Cataluña de 17 de febrero de 1998 (Nº de Recurso 1260/1993, Nº de Resolución 138/1998):
- “La virtualidad conjunta de los principios de seguridad jurídica y de buena fe determina en lo que ahora importa dos tipos de consecuencias:
- A) La responsabilidad derivada de una modificación anticipada de los planes prevista en el art. 87.2 del Texto Refundido opera no sólo en los supuestos en que se hayan previsto expresamente plazos para su ejecución sino también cuando no exista esa previsión: el plan nace para hacerse realidad —si así no fuera no pasaría de ser un dibujo muerto— lo que implica la necesidad de desarrollar una compleja actividad de ejecución que reclama siempre un cierto lapso de tiempo, de suerte que hay que entender que en el plan existe un plazo implícito que abarcará el tiempo razonablemente necesario para su ejecución lo que justifica una confianza legítima en que el plan va a mantenerse vigente durante ese tiempo. Sólo así puede esperarse que los particulares hagan gastos para su ejecución.
- Y si la modificación se produce antes del agotamiento de dicho plazo implícito, podrá entrar en juego la indemnización derivada de una modificación anticipada.”
Por lo tanto, entendemos que con los datos facilitados no existe responsabilidad patrimonial del ayuntamiento.
Conclusiones
1ª. La alteración de la clasificación del suelo para configurarlo ahora como suelo no urbanizable entra dentro de la potestad del municipio de planeamiento (ius variandi) y sólo dará lugar a indemnización por responsabilidad patrimonial si se produce antes de transcurrir los plazos previstos para la ejecución del planeamiento o, transcurridos éstos, si la ejecución no se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración.
2ª. En toda responsabilidad patrimonial que se exija a la Administración por cambio o alteración del planeamiento ha de quedar suficientemente acreditada la existencia de una lesión patrimonial efectiva.
