Posible consolidación de complemento de destino por el desempeño interino de puesto de secretaría-intervención del ayuntamiento

Planteamiento

En abril de 2017 una funcionaria obtuvo plaza en propiedad y tomó posesión como funcionaria de carrera como Técnico de Administración General (Grupo A1), plaza que tiene asignado un nivel de complemento de destino del 26.

Esta funcionaria nos solicita ahora que se le reconozca el grado personal consolidado (nivel 30) ya que desde el año 2008 a marzo de 2017 prestó servicios como funcionaria interina en el puesto de secretaria-interventora durante todos estos años con un nivel 30 en este mismo ayuntamiento.

Teniendo en cuenta la Sentencia del TS 1592/2018, de 7 de noviembre, ¿tiene derecho dicha funcionaria a que se le reconozca por este ayuntamiento el grado personal consolidado de nivel 30, pudiendo computar para ello el tiempo que desempeñó como funcionaria interina en el mismo ayuntamiento?

¿Existe algún plazo de prescripción en el reconocimiento del grado personal?

Considerando que la competencia para tal reconocimiento corresponde a la alcaldía, ¿puede denegarse la consolidación del grado personal solicitado por algún otro motivo?

En caso de que le corresponda, ¿estaría el ayuntamiento obligado a modificar la plaza de TAG para asignarle el nivel 30 o se dejaría la plaza con el actual nivel 26?

¿Sería posible la reclamación económica de las cantidades que se hubieran dejado de percibir desde el momento en que se produjo su cambio a la plaza de TAG con un nivel de complemento de destino menor, esto es, podría reclamar la diferencia retributiva entre el nivel 26 y el nivel 30?

Respuesta

Con carácter introductorio, conviene concretar cuál es el régimen jurídico vigente de las retribuciones de los funcionarios de la Administración local, con especial mención al complemento de destino: dicho régimen jurídico se encuentra en la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184), en el RDLeg 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local -TRRL- (EDL 1986/10119), y en el RD 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el Régimen de las Retribuciones de los funcionarios de Administración Local (EDL 1986/10220); y además, en el RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP- (EDL 2015/187164), y disposiciones de desarrollo estatales que sean de aplicación con carácter supletorio, como en este caso lo dispuesto en el RD 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del personal al servicio de la Administración General del Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios civiles de la Administración General del Estado -RGI- (EDL 1995/13303).

La Disp. Adic. 9ª.2 TREBEP dispone, en relación a la carrera profesional de los funcionarios de carrera, que se iniciará en el grado, nivel, categoría, escalón y otros conceptos análogos correspondientes a la plaza inicialmente asignada al funcionario tras la superación del correspondiente proceso selectivo, que tendrán la consideración de mínimos. A partir de aquéllos, se producirán los ascensos que procedan según la modalidad de carrera aplicable en cada ámbito. Por su parte la Disp. Final 4ª TREBEP señala que:

• “2. Hasta que se dicten las Leyes de Función Pública y las normas reglamentarias de desarrollo, se mantendrán en vigor en cada Administración Pública las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se opongan a los establecido en este Estatuto.”

El complemento de destino, por su parte, regulado inicialmente en el art. 23.2 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública -LMRFP- (EDL 1984/9077), queda configurado como una retribución complementaria que se corresponde con el nivel atribuido al puesto que se desempeñe, según los intervalos y niveles establecidos en los arts. 70 y 71 RGI. Destacar en este punto que el art. 156 TRRL señala que el disfrute de las retribuciones complementarias no creará derechos adquiridos en favor de los funcionarios, salvo lo establecido legalmente respecto del grado consolidado en relación con el nivel de complemento de destino.

Como ya indicamos en la consulta “Comunidad Valenciana. Reconocimiento de grado personal consolidado a funcionario que aprueba una oposición libre en otro Ayuntamiento” (EDE 2014/196923), el grado personal o nivel competencial puede definirse como la cualidad adquirida por el funcionario por el desempeño de determinados puestos de trabajo durante un período de tiempo señalado por la norma y que determina parte de sus retribuciones complementarias; forma parte de la carrera administrativa de los funcionarios y va ligado a su grupo de clasificación y a los intervalos de niveles de complemento de destino aplicables a los mismos, y constituye una garantía para el funcionario, ya que no puede verse privado del mismo. El nivel de puesto de trabajo, además de establecer el importe del complemento de destino y pagas extraordinarias, afecta al derecho a la carrera administrativa.

Por su parte, el art. 70 RGI, al regular el grado personal, clasifica los puestos de trabajo en 30 niveles:

• “…2. Todos los funcionarios de carrera adquirirán un grado personal por el desempeño de uno o más puestos del nivel correspondiente durante dos años continuados o tres con interrupción, con excepción de lo dispuesto en el apartado 6 de este artículo, cualquiera que fuera el sistema de provisión.

• No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, los funcionarios que obtengan un puesto de trabajo superior en más de dos niveles al correspondiente a su grado personal, consolidarán cada dos años de servicios continuados el grado superior en dos niveles al que poseyesen, sin que en ningún caso puedan superar el correspondiente al del puesto desempeñado, ni el intervalo de niveles correspondiente a su Cuerpo o Escala.

• 3. Los funcionarios consolidarán necesariamente como grado personal inicial el correspondiente al nivel del puesto de trabajo adjudicado tras la superación del proceso selectivo, salvo que con carácter voluntario pasen a desempeñar un puesto de nivel inferior, en cuyo caso consolidarán el correspondiente a este último.

• (...) 6. Una vez consolidado el grado inicial y sin perjuicio de lo dispuesto en el segundo párrafo del apartado 2 de este artículo, el tiempo prestado en comisión de servicios será computable para consolidar el grado correspondiente al puesto desempeñado siempre que se obtenga con carácter definitivo dicho puesto u otro de igual o superior nivel.

• Si el puesto obtenido con carácter definitivo fuera de nivel inferior al del desempeñado en comisión y superior al del grado consolidado, el tiempo de desempeño en esta situación se computará para la consolidación del grado correspondiente al nivel del puesto obtenido.

• No se computará el tiempo de desempeño en comisión de servicios cuando el puesto fuera de nivel inferior al correspondiente al grado en proceso de consolidación.

• Las previsiones contenidas en este apartado serán de aplicación asimismo cuando se desempeñe un puesto en adscripción provisional en los supuestos previstos en este reglamento...”.

Téngase en cuenta que la Sentencia del TS de 20 de enero de 2003 (EDJ 2003/1028) fija como doctrina legal que la referencia del art. 70.2 RGI “cualquiera que sea el sistema de provisión” no incluye, a los efectos de la consolidación del grado personal, los puestos de trabajo obtenidos en virtud de adscripción provisional. Resultan de interés las consideraciones de la Sentencia del TSJ Andalucía de 18 de febrero de 2011 (EDJ 2011/219195), en la que se indica que:

• “…existe en nuestro Derecho la posibilidad de que los funcionarios consoliden el grado personal correspondiente al nivel asignado al puesto de trabajo al que hayan sido destinados, siempre que lo hayan desempeñado durante el tiempo establecido y cumplan los demás requisitos exigidos normativamente para la consolidación, en concreto la obtención definitiva, a través de la oportuna convocatoria del puesto desempeñado, de otro puesto del mismo o superior nivel, pues el mero desempeño en comisión de servicios o con carácter provisional o temporal o incluso accidental -encargo de funciones-, por sí solo, no computan a aquel efecto.”

Dicho lo anterior, la situación de los funcionarios interinos ha variado sustancialmente a la luz de la Sentencia del TS de 7 de noviembre de 2018 (EDJ 2018/630671), la cual concluye en los términos siguientes:

• “En aplicación de lo razonado, debemos responder que lo dispuesto en el artículo 70.2 del Reglamento aprobado por el Real Decreto 364/1995, que establece el modo de adquisición del grado personal, resulta de aplicación no sólo a los funcionarios de carrera, sino también a los funcionarios interinos, y ello a la luz de la jurisprudencia del TJUE sobre la aplicación de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada.”

Razona en dicha sentencia el alto tribunal que de conformidad con la normativa comunitaria y jurisprudencia del TJUE “Por lo que respecta a las condiciones de trabajo, no podrá tratarse a los trabajadores con un contrato de duración determinada de una manera menos favorable que a los trabajadores fijos comparables por el mero hecho de tener un contrato de duración determinada, a menos que se justifique un trato diferente por razones objetivas”. A lo que añade:

• a) Que el grado personal y sus efectos jurídicos han de ser incluidos en el ámbito o en el concepto de “condiciones de trabajo”, pues así resulta de las Sentencias del TJUE, entre otras, de 13 de septiembre de 2007 (EDJ 2007/127170); de 22 de diciembre de 2010, apartados 50 a 58 (EDJ 2010/264965); de 12 de diciembre de 2013, apartado 35 (EDJ 2013/242660); y 13 de marzo de 2014 (EDJ 2014/25112) y, en fin, de la idea reiterada en su jurisprudencia según la cual todo aspecto vinculado al "empleo" como equivalente a la relación laboral entre un trabajador y su empresario debe quedar integrado en el concepto de "condiciones de trabajo".

• b) Que el funcionario interino es "comparable" al funcionario fijo que hubiera desempeñado el mismo trabajo en la Administración, pues la normativa comunitaria define al "trabajador con contrato de duración indefinida comparable" como "un trabajador con un contrato o relación laboral de duración indefinido, en el mismo centro de trabajo, que realice un trabajo u ocupación idéntico o similar, teniendo en cuenta su cualificación y las tareas que desempeña".

• c) El trato diferente que pueda producirse, en su caso, ha de obedecer a razones objetivas, y como también ha sostenido reiteradamente el TJUE corresponde en principio al tribunal nacional pronunciarse sobre si las funciones del funcionario interino son comparables o no a la de los funcionarios de carrera, apreciando para ello aspectos objetivos, como los requisitos objetivos de las plazas desempeñadas, las características del empleo o el nivel de formación requerido para el desempeño de los puestos de trabajo, entre otras.

Concluye el TS indicando que:

• “...lo que nos conduce indeclinablemente a considerar que el único motivo por el que se ha denegado la consolidación de grado personal al recurrente es la naturaleza temporal de su vínculo laboral con la Administración demandada, práctica proscrita por la Directiva 1999/70, en la interpretación constante que de la misma viene efectuando el Tribunal de Justicia.”

En tal sentido, recomendamos la lectura de la consulta “¿Es posible la consolidación de grado por un TAG por ocupación temporal del puesto de Secretario General del Ayuntamiento, en virtud de la STS de 7 de noviembre de 2018?”(EDE 2019/500195), en la que hemos manifestado que la Sentencia del TS de 7 de noviembre de 2018 (EDJ 2018/630671) supone una clara modificación de la tesis hasta ahora indiscutida, según la cual no era posible la consolidación de grado si no se produce mediante la ocupación de un puesto definitivo.

Sin embargo, vemos que el TS en la Sentencia de 7 de noviembre de 2018 entiende ahora que no está justificada la aplicación a los interinos de un régimen distinto del aplicable a los funcionarios de carrera, siendo por tanto indiferente ya si el puesto se obtuvo de manera definitiva o no, ya que la propia condición de interinidad impide esa opción.

En el supuesto de hecho planteado, se trata de una funcionaria TAG CD 26 que solicita el reconocimiento del nivel 30 por el hecho de haber desempeñado de forma interina el puesto de secretaria-interventora (desde el año 2008 a marzo de 2017).

Como hemos sostenido en consultas anteriores, la consolidación del grado personal no se produce de manera automática, sino que ha de ser rogada y precisa del reconocimiento por parte de la Administración en la que se desempeñe el puesto cuyo complemento es consolidado; y vistos los fundamentos y pronunciamientos jurisprudenciales expuestos, entendemos que le asistiría el derecho a que se le reconozca el grado correspondiente, en este caso el 30, computando los años que prestó servicios como secretaria-interventora en el mismo ayuntamiento.

No existe plazo de prescripción en el reconocimiento del grado personal, pero sí operaría, con carácter general, el plazo de cuatro años a los efectos del reconocimiento de derechos de naturaleza económica; en relación con ello, resulta interesante la Sentencia del TSJ Madrid de 12 de abril de 2012 (EDJ 2012/108604), sobre reclamación de funcionario del cuerpo de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, por la que se solicita igualdad retributiva y reconocimiento de grado personal consolidado, produciéndose estimación parcial del recurso, con reconocimiento del derecho del recurrente a percibir el complemento de destino y específico correspondientes al nivel 24 con el límite de prescripción de cuatro años.

Tal y como hemos manifestado, entre otras, en la consulta “Reclamación de reconocimiento y abono trienios por funcionario local en situación de servicios especiales: interrupción de la prescripción” (EDE 2017/512734), el plazo general máximo que tiene un funcionario para poder reclamar una cantidad retributiva es de cuatro años, conforme al art. 25.1.a) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria -LGP- (EDL 2003/127843), cuestión avalada, entre otras, por las Sentencias del TS de 23 de enero de 2009 (EDJ 2009/15220), de 1 de julio de 2010 (EDJ 2010/140200), de 8 de julio de 2010 (EDJ 2010/140203) y de 9 de septiembre de 2010 (EDJ 2010/213741), que establecen que el plazo de prescripción para la reclamación de cantidades del personal funcionario es de 4 años.

A mayor abundamiento, indicábamos, entre otras, en las consultas “Prescripción de la reclamación de funcionario municipal en materia de gestión de personal” (EDE 2014/12059) y “Comunidad Valenciana. Viabilidad de reconocimiento de trienios a funcionaria que ocupa en mejora de empleo un puesto de técnico medio de gestión” (EDE 2019/731402), un límite adicional que se ha considerar es el de la prescripción de las obligaciones con la Hacienda Pública previsto en el art. 25.1 LGP. Dicho precepto determina que el derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública estatal de toda obligación que no se hubiese solicitado con la presentación de los documentos justificativos, prescribirán a los cuatro años; el plazo se contará desde la fecha en que el derecho pudo ejercitarse; el TS en sus Sentencias de 10 de diciembre de 1992 (EDJ 1992/12193) y de 11 mayo de 2010 (EDJ 2010/113435) considera que el derecho a la reclamación judicial del complemento de antigüedad no prescribe en sí mismo, aunque sí las reclamaciones económicas de ella derivadas.

En consecuencia, podemos concluir en el sentido que si bien no existe un plazo de prescripción para el reconocimiento del grado personal consolidado, la funcionaria tendrá derecho a percibir, en su caso, las cantidades que se hubieran devengado con 4 años de anterioridad a la fecha en que se haya producido su reclamación. Así se deriva de la sentencia confirmada por el alto tribunal en la doctrina antes citada (Sentencia del TSJ Andalucía de 11 d noviembre de 2016 (EDJ 2016/295481), que reconoció al recurrente el derecho a la consolidación de grado personal nivel 26 de complemento de destino con efectos desde el momento en que se produjo su cambio a un puesto con nivel de complemento de destino inferior.

Respecto a la cuestión de si estaría el ayuntamiento obligado a modificar la plaza de TAG para asignarle el nivel 30 o si se dejaría la plaza con el actual nivel 26, debemos señalar que no sería precisa la modificación del nivel de complemento de destino del puesto que ocupa, ni de la plaza en la plantilla, para la percepción del mismo. No obstante, habrá que habilitar el crédito presupuestario en el programa o partida que corresponda del capítulo I, pero no debe suponer la modificación del nivel de destino en el puesto de la relación de puestos de trabajo -RPT-, ni en la plantilla, ya que el grado consolidado es exclusivamente personal de dicha funcionaria, y si el referido puesto y plaza fuera posteriormente ocupada por otro funcionario, debería percibir el nivel de destino aprobado en la RPT y plantilla.

Recomendamos igualmente la lectura de las consultas siguientes:

• - País Vasco. Consolidación del grado personal de funcionarios interinos del Ayuntamiento (EDE 2020/574261).

• - Consolidación de grado de funcionario interino nombrado accidentalmente como Interventor municipal (EDE 2020/573777).

• - Comunidad Valenciana. Consolidación de grado de secretario interventor por el desempeño interino del puesto de trabajo (EDE 2020/642936).

• - Empleo público. Consolidación de grado de funcionario local (EDE 2020/510270).

• - Consolidación de grado de funcionario interino nombrado Tesorero municipal (EDE 2020/695375).

• - Comunidad Valenciana. Consolidación de complemento de destino de funcionario interino a la luz de la STS de 7 de noviembre de 2018 (EDE 2019/500562).

• - Sentencia del TS de 7 de noviembre de 2018. Reconocimiento de grado de funcionaria interina del Ayuntamiento por periodo desarrollado en otra Administración (EDE 2019/537800).

• - ¿El grado consolidado reconocido a un funcionario local en sentencia obliga a la modificación del nivel de destino de la plaza en la Plantilla presupuestaria? (EDE 2018/501455).

• - ¿Computa, a efectos de consolidación del grado personal, el período en que un funcionario local ocupó provisionalmente en comisión de servicios un puesto en otra Administración? (EDE 2017/504239).

Conclusiones

1ª. La Sentencia del TS de 7 de noviembre de 2018 concluye que lo dispuesto en el art. 70.2 RGI resulta de aplicación no sólo a los funcionarios de carrera, sino también a los funcionarios interinos, en cuanto al modo de adquisición del grado personal, todo ello a la luz de la jurisprudencia del TJUE sobre la aplicación de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada (EDL 1999/66412).

2ª. Entendemos que si bien no existe un plazo de prescripción para el reconocimiento del grado personal consolidado, la funcionaria tendría derecho a percibir, en su caso, las cantidades que se hubieran devengado con 4 años de anterioridad a la fecha en que se haya producido su reclamación.

3ª. Respecto a la cuestión de si estaría el ayuntamiento obligado a modificar la plaza de TAG para asignarle el nivel 30, no sería precisa la modificación del nivel de complemento de destino del puesto que ocupa, ni de la plaza en la plantilla, para la percepción del mismo, ya que el grado consolidado es exclusivamente personal de dicha funcionaria.