Posibilidad de regulación de bonificación del ICIO para incentivar la fijación de población en el municipio

Planteamiento

Por este Ayuntamiento se está analizando la posibilidad de modificar la Ordenanza fiscal reguladora del ICIO y, al amparo de lo previsto en el art. 103.2.a) TRLRHL, bonificar la construcción de viviendas como medida de contribuir a la fijación de población en el municipio, entendiendo que, dada la galopante despoblación en el medio rural, concurren circunstancias sociales que lo justifican.

Se interesa la opinión de esa Editorial al respecto, teniendo en cuenta el carácter ex lege de las bonificaciones y exenciones tributarias.

Respuesta

El Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras -ICIO - es un impuesto indirecto y potestativo que los Ayuntamientos pueden establecer y exigir mediante la oportuna Ordenanza fiscal, en la cual se regulan los elementos esenciales del impuesto de acuerdo con lo previsto en el art. 16 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, respetando la legislación estatal contenida en los arts. 100 a 103 TRLRHL, lo que presupone que existan algunas variaciones de un municipio a otro.

Las bonificaciones respecto de ambos tributos deben establecerse en las Ordenanzas fiscales municipales, con la observación de lo previsto en el art. 9.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria -LGT-, que dispone como límites los siguientes:

• “1. No podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en las normas con rango de ley o los derivados de la aplicación de los tratados internacionales.

• No obstante, también podrán reconocerse los beneficios fiscales que las entidades locales establezcan en sus ordenanzas fiscales en los supuestos expresamente previstos por la ley.”

En función de lo anterior, el mismo TRLRHL establece supuestos diferentes sobre los que los Ayuntamientos, a través de Ordenanzas fiscales, pueden establecer bonificaciones en la cuota íntegra del ICIO.

La Ley no permite que los Ayuntamientos establezcan exenciones en el ICIO, sino solamente bonificaciones, por una cuantía máxima del 95% de la cuota.

La Sentencia del TS de 14 de noviembre de 2012 viene a admitir los planteamientos de la Sala de instancia que considera que la Corporación municipal carece de facultades para establecer exenciones y bonificaciones tributarias en base al principio de reserva de Ley.

También en la Sentencia del TS de 19 de mayo de 2014, partiendo de los principios y normas legales antes expuestas, la Sala respalda el criterio mantenido por la Sentencia de instancia, pues, partiendo del respeto a la autonomía local y a la posibilidad legal de que los Ayuntamientos apliquen en las Ordenanzas fiscales beneficios potestativos, éstos se fijarán con respeto a las previsiones legales del TRLRHL y de la LGT(arts. 9.1 y 12.2 TRLRHL).

Por tanto, la Corporación Local sólo podrá conceder una bonificación del ICIO si se trata de una bonificación de las previstas en el art. 103.2 TRLRHL y ésta está prevista en la Ordenanza fiscal.

Por otro lado, en el art. 103.2 TRLRHL se establecen las bonificaciones tributarias que podrían aplicarse en la Ordenanza fiscal en cuestión:

• “2. Las ordenanzas fiscales podrán regular las siguientes bonificaciones sobre la cuota del impuesto:

• a) Una bonificación de hasta el 95 por ciento a favor de las construcciones, instalaciones u obras que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo que justifiquen tal declaración.

• Corresponderá dicha declaración al Pleno de la Corporación y se acordará, previa solicitud del sujeto pasivo, por voto favorable de la mayoría simple de sus miembros.

• b) Una bonificación de hasta el 95 por ciento a favor de las construcciones, instalaciones u obras en las que se incorporen sistemas para el aprovechamiento térmico o eléctrico de la energía solar. La aplicación de esta bonificación estará condicionada a que las instalaciones para producción de calor incluyan colectores que dispongan de la correspondiente homologación de la Administración competente.

• La bonificación prevista en este párrafo se aplicará a la cuota resultante de aplicar, en su caso, la bonificación a que se refiere el párrafo a) anterior.

• c) Una bonificación de hasta el 50 por ciento a favor de las construcciones, instalaciones u obras vinculadas a los planes de fomento de las inversiones privadas en infraestructuras.

• La bonificación prevista en este párrafo se aplicará a la cuota resultante de aplicar, en su caso, las bonificaciones a que se refieren los párrafos a) y b) anteriores.

• d) Una bonificación de hasta el 50 por ciento a favor de las construcciones, instalaciones u obras referentes a las viviendas de protección oficial.

• La bonificación prevista en este párrafo se aplicará a la cuota resultante de aplicar, en su caso, las bonificaciones a que se refieren los párrafos anteriores.

• e) Una bonificación de hasta el 90 por ciento a favor de las construcciones, instalaciones u obras que favorezcan las condiciones de acceso y habitabilidad de los discapacitados.

• La bonificación prevista en este párrafo se aplicará a la cuota resultante de aplicar, en su caso, las bonificaciones a que se refieren los párrafos anteriores.

• La regulación de los restantes aspectos sustantivos y formales de las bonificaciones a que se refiere este apartado se establecerá en la ordenanza fiscal. Entre otras materias, la ordenanza fiscal determinará si todas o algunas de las citadas bonificaciones son o no aplicables simultáneamente.”

Del precepto transcrito se deducen las siguientes características:

• 1.- Se trata de una bonificación potestativa, es decir, voluntaria para la Corporación, que podrá o no contemplarla en la Ordenanza fiscal.

• 2.- El importe máximo de la bonificación es del 95%, pudiendo la Ordenanza fiscal regular un porcentaje menor.

• 3.- En las construcciones, instalaciones u obras que pueden beneficiarse de la bonificación deben concurrir circunstancias sociales culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo, debiendo quedar acreditado en el expediente las circunstancias concretas.

• 4.- Aunque se contemple en la Ordenanza fiscal la bonificación, el Pleno de la Corporación tiene expresamente que declarar el especial interés o utilidad municipal de las construcciones, instalaciones u obras.

• 5.- La concesión de la bonificación debe instarse por el interesado.

• 6.- Para la declaración que debe realizar el Pleno de especial interés o utilidad municipal de las construcciones, instalaciones u obras, basta el acuerdo de la mayoría simple.

No obstante, tal y como se desprende del tener literal del art. 103.2 TRLRHL, tales circunstancias deben concurrir “sobre la construcción, instalación u obra” y no en el sujeto pasivo del impuesto como se pretende.

Así, reiterada jurisprudencia se pronuncia en este aspecto, entre la que destacamos la Sentencia del TS de 5 de mayo de 2009 la cual dispone lo siguiente:

• “Por otra parte, estima que la sentencia es errónea porque la solicitante de la bonificación no representa ningún tipo de interés general, sino un interés meramente mercantil, en cuanto empresa adjudicataria de la obra, no siendo la construcción del hospital sino la actividad sanitaria lo que va a satisfacer los intereses o utilidades municipales y supramunicipales, y por ello las circunstancias sociales, culturales y de fomento de empleo no se pueden residenciar en la actividad de construcción del edificio, sino en la actividad que se va a realizar, con posterioridad, actividad en la que no tiene nada que ver la empresa constructora, sin que el hecho de que sea sustituto del contribuyente comporte su legitimación para la solicitud de la bonificación.

• (…) En definitiva, lo determinante para la bonificación es la realización de construcciones, instalaciones y obras que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo, estando constituido el ámbito subjetivo por los sujetos pasivos que son a los que les corresponde la solicitud del reconocimiento de la bonificación…”.

Así las cosas, teniendo en cuenta lo anterior, podemos deducir que es en la construcción donde debe recaer la circunstancia social, por lo que el Ayuntamiento no podrá aplicar la bonificación en el ICIO por la razón de la “no despoblación” del municipio, puesto que la justificación de la bonificación no la encontramos en la singularidad de la obra o especial interés de la construcción, sino en el sujeto pasivo, como incentivo al mismo para que se quede a vivir en el municipio. Por todo ello, de conformidad con lo dispuesto en la normativa vigente y en la jurisprudencia, se considera dicha bonificación inaplicable.

Conclusiones

1ª. Este tipo de bonificación se concede sobre las características de la obra, sin que el sujeto pasivo tenga relevancia alguna; por tanto, si la obra no presenta por sí misma ninguna circunstancia de interés social, sino que la bonificación está pensada para que el sujeto pasivo del ICIO se quede a vivir en el pueblo, bajo nuestro opinión sería inaplicable, al vulnerar el sentido de la bonificación plasmada en el art. 103.2.a) TRLRHL.

2ª. Lo verdaderamente importante para dar legalidad a la bonificación es que la misma obra contenga el interés social, no que esta bonificación de la obra (indiferentemente de la tipología de la construcción) sirva como incentivo al sujeto pasivo para quedarse a vivir en el municipio, puesto que podría pasar que estos sujetos pasivos construyan estas viviendas, se acojan a la bonificación y opten por no vivir en el municipio.