Posibilidad de modificar las mejoras ofertadas por el adjudicatario en contrato de naturaleza patrimonial

Planteamiento

Próximo a prorrogar un contrato de naturaleza privada (arrendamiento de bien patrimonial) se observa que las mejoras ofertadas no se han realizado de la forma ofertada por el adjudicatario, justificando motivos técnicos y cambio de las mismas por otras inversiones de maquinaria, aportando justificación documental e indicando que el importe económico es el mismo.

Al encontrarnos en un contrato privado, por voluntad de las partes, ¿podría admitirse dicha variación observándose que ha revertido en una correcta ejecución contractual y en beneficio del servicio que se presta en el local arrendado y, por tanto, prorrogarse el contrato? O, por el contrario, ¿al no realizarse las mejoras de la forma ofertada ni haberse solicitado autorización de modificación procedería la no prórroga del contrato y solicitud de indemnización (teniendo en cuenta que consta la no realización de las mejoras ofertadas como posible causa de resolución)?

Respuesta

El art. 9 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, establece que se encuentran excluidos de su ámbito de aplicación los contratos de naturaleza patrimonial, entre los que se relacionan expresamente los de arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles.

De acuerdo con esta determinación, el art. 83 del RDLeg 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local -TRRL-, dispone que el arrendamiento de bienes patrimoniales de las entidades locales se regirá, en todo caso, en cuanto a su preparación y adjudicación por las normas jurídico-públicas que regulen la contratación.

En el mismo sentido, el art. 92.1 del RD 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales -RBEL-, afirma expresamente que el arrendamiento así como cualquier otra forma de cesión de uso de bienes patrimoniales de las entidades locales se regirá, en todo caso, en cuanto a su preparación y adjudicación por la normativa reguladora de contratación de las entidades locales, siendo necesaria la realización de subasta siempre que la duración de la cesión fuera superior a cinco años o el precio estipulado exceda del 5 por 100 de los recursos ordinarios del presupuesto.

De acuerdo con lo expuesto, para la tramitación de los arrendamientos de bienes inmuebles patrimoniales por las entidades locales, debemos atender a la normativa sobre contratos del sector público vigente, fundamentalmente a lo dispuesto en la LCSP 2017 antes citada, por lo que se produce lo que se ha venido a denominar por la doctrina un “reenvío normativo”, al aplicar a estos contratos una regulación que, en principio, son excluidos de su ámbito de aplicación, al menos en lo que se refiere a sus fases de preparación y adjudicación.

A partir de lo expuesto, se deben añadir algunas consideraciones, que afectan al supuesto planteado en la consulta. En primer lugar, debemos indicar que, conforme a lo dispuesto en el art. 34.1 LCSP 2017, en los contratos del sector público, tanto administrativos como patrimoniales, se podrán incluir cualesquiera pactos, cláusulas y condiciones, siempre que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico y a los principios de buena administración. De este modo, debemos entender que, una vez que los términos del contrato han quedado definidos en su proceso de licitación, conforme analiza la consulta “¿Los pliegos de un contrato patrimonial devienen ley del contrato, vinculando a las partes para su estricto cumplimiento?”, sus estipulaciones vinculan a ambas partes en todos sus términos, por lo que cualquier alteración de los mismos no conforme a sus determinaciones debe ser reputada como un incumplimiento del contrato.

Ahora bien, en segundo lugar, debemos añadir que los efectos y extinción de estos contratos se rigen, a falta de regulación específica en los documentos contractuales, por lo dispuesto en la normativa patrimonial de aplicación, por lo que debemos tener en cuenta este régimen específico para poder analizar las consecuencias derivadas del incumplimiento del arrendatario.

En el supuesto planteado, es evidente que ha existido un incumplimiento por el arrendatario del inmueble de titularidad municipal, al haber realizado actuaciones adicionales al contrato suscrito con la Administración, pero diferentes de las previstas en el proceso de licitación. De este modo, como se analiza en la consulta “Comunidad Valenciana. Licitación de contrato patrimonial para aprovechamiento forestal en montes de titularidad pública: mejoras y arraigo como criterios de adjudicación”, si las mejoras realizadas no se adaptan las determinaciones definidas en la adjudicación del contrato, debemos entender que su omisión supone un incumplimiento de sus determinaciones y, por lo tanto, se deberá proceder conforme a lo dispuesto en el mismo, salvo que la realización de las mejoras alternativas hayan contado con el visto bueno previo de la administración titular del inmueble.

Por lo tanto, como se afirma en la consulta “Modificación del contrato de alquiler de terreno municipal entre el Ayuntamiento y la empresa de Telecomunicaciones”, aunque nos encontremos ante un contrato patrimonial y la causa de la actuación del arrendatario se encuentre justificada, debemos entender que su validez hubiera requerido la previa aprobación municipal, mediante la correspondiente modificación de los términos del contrato, lo que según se desprende de la consulta no se ha producido en este caso.

De este modo, debemos entender que la actuación del arrendatario en este caso ha de ser considerada como improcedente y, por consiguiente, la administración deberá exigirle que realice las mejoras pendientes, como requisito ineludible para poder aprobar la prórroga del periodo de duración del arrendamiento. En caso de que no proceda conforme a lo exigido, se deberán iniciar las actuaciones derivadas de la acreditación de este incumplimiento, tal y como se determinen en los documentos que rigieron la licitación del que resultó adjudicatario.

Conclusiones

1ª. Los contratos patrimoniales se encuentran excluidos de la aplicación de la normativa sobre contratos del sector público, si bien, la normativa patrimonial establece que su licitación deberá adaptarse a dicha normativa, al menos en lo que respecta a sus fases de preparación y adjudicación.

2ª. A estos efectos, las determinaciones contenidas en los documentos que regulan los procesos de licitación se entienden vinculantes para ambas partes, por lo que en su ejecución se deberán cumplir inexorablemente sus estipulaciones.

3ª. De este modo, si en el contrato en ejecución no se han realizado las mejoras previstas se deberá determinar expresamente que se ha producido un incumplimiento de los términos del contrato, adoptando en tal caso las medidas que de forma expresa se contengan en los pliegos que rigieron la licitación o, en otro caso, en la normativa patrimonial o sectorial aplicable.

4ª. La posible exigencia de indemnización por parte del arrendatario deberá ser determinada mediante el procedimiento correspondiente, en el que determine que efectivamente se han producido daños a la administración como consecuencia de la omisión del arrendatario en el cumplimiento de sus obligaciones contractuales.