Posibilidad de modificar crédito en el presupuesto vigente derivado de una ejecución subsidiaria

Planteamiento

El ayuntamiento tiene que incurrir en unos elevados gastos derivados de una ejecución subsidiaria en el ámbito urbanístico en el desarrollo de un polígono. Se ha estimado que la liquidación provisional rondará los dos millones de euros, según proyecto redactado por la oficina técnica, existiendo una aplicación presupuestaria en el presupuesto de ingresos y de gastos para ese concepto con un importe testimonial de 40.000 euros que se dotó para realizar estudios preliminares.

La aplicación presupuestaria de ejecuciones subsidiarias está contemplada en bases de ejecución como un crédito ampliable, pero, dado que no concurren los hechos necesarios para poder realizar dicha modificación, a juicio del servicio económico, para dotar dicha partida es necesario acudir a la figura del suplemento de crédito financiado con remanente de tesorería.

No obstante, a pesar de disponer de remanente suficiente, nos surge la pregunta de si hay alguna forma de considerar la liquidación provisional que se apruebe con el proyecto como recurso de financiación del suplemento de crédito y, en caso contrario, si existe alguna otra modificación presupuestaria que pueda resultar aplicable al presente caso de cara a consignar el gasto correspondiente en el estado de gastos del presupuesto.

Respuesta

El art. 43 del RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el capítulo primero del título sexto de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, dispone que podrán generar crédito en los estados de gastos de los presupuestos los ingresos de naturaleza no tributaria derivados de las siguientes operaciones:

“a) Aportaciones o compromisos firmes de aportación, de personas físicas o jurídicas para financiar, juntamente con la Entidad local o con alguno de sus Organismos autónomos, gastos que por su naturaleza estén comprendidos en los fines u objetivos de los mismos. 

b) Enajenaciones de bienes de la Entidad local o de sus Organismos autónomos 

c) Prestación de servicios. 

d) Reembolsos de préstamos. 

e) Los importes procedentes de reintegros de pagos indebidos con cargo al presupuesto corriente, en cuanto a la reposición de crédito en la correlativa partida presupuestaria.” 

Por otra parte, la ejecución subsidiaria es un medio de ejecución forzosa prevista en el art. 102 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre de Procedimiento Administrativo Común de las administraciones públicas -LPACAP-, en virtud de la cual la Administración realiza materialmente la obra o actividad a que esté obligado el interesado siempre que:

- Se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado.

- La Administración Pública podrá realizar el acto por sí o a través de las personas que determinen

- El importe de los gastos, daños y perjuicios que se ocasiones serán a costa del obligado.

- Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva de la liquidación definitiva.

Como podemos observar, el ingreso que se obtiene de la ejecución subsidiaria no cumple ninguno de los requisitos del art. 43 RD 500/1990 para poder generar créditos.

El supuesto más parecido al que se plantea en la consulta sería el previsto en la letra a) del citado art. 43 RD 500/1990 esto es, aportaciones o compromisos firmes de aportación, de personas físicas o jurídicas para financiar, juntamente con la entidad local gastos que por su naturaleza estén comprendidos en los fines u objetivos de los mismos.

El concepto de qué debe entenderse por aportaciones o compromisos firme de aportación se define en el art. 45.1 RD 500/1990, según el cual el compromiso firme de ingreso a que se refiere la generación es el acto por el que cualesquiera entes o personas públicas o privadas, se obligan, mediante un acuerdo o concierto con la entidad local, a financiar total o parcialmente un gasto determinado de forma pura o condicionada, por lo que en la ejecución subsidiaria nos encontramos en un supuesto bien distinto.

Ahora bien, entendemos que, en su caso, podría considerarse un ingreso específico afectado a un fin determinado si así se establece en las bases de ejecución del presupuesto, lo que nos daría pie a considerarlo en las bases de ejecución como créditos ampliables.

El art. 39 RD 500/1990 define la ampliación de créditos como la modificación al alza del presupuesto de gastos que se concreta en el aumento de crédito presupuestario en alguna de las partidas ampliables relacionadas expresa y taxativamente en las bases de ejecución del presupuesto, previo cumplimiento de los requisitos exigidos en este artículo y en función de la efectividad de recursos afectados no procedentes de operaciones de crédito.

Únicamente pueden declararse ampliables aquellas partidas presupuestarias que correspondan a gastos financiados con recursos expresamente afectados.

En los expedientes de ampliación de crédito, cuya tramitación se regulará en las bases de ejecución del presupuesto, habrán de especificarse los medios o recursos definidos en el apartado anterior que han de financiar el mayor gasto. Extremo que deberá acreditarse con el reconocimiento en firme de mayores derechos sobre los previstos en el presupuesto de ingresos que se encuentren afectados al crédito que se pretende ampliar.

Por lo que entendemos que si es posible ampliar crédito siempre que la liquidación provisional se haya notificado al deudor y se haya procedido en contabilidad al reconocimiento en firme del derecho.

Respecto a la posible consideración de poder aplicar el remanente de tesorería para gastos generales, y la utilización para financiar modificaciones presupuestarias, hay que tener en cuenta lo señalado en el art. 32 de la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF-, que dispone que en el supuesto de que la liquidación presupuestaria se sitúe en superávit, este se destinará, en el caso de las corporaciones locales, a reducir el nivel de endeudamiento neto siempre con el límite del volumen de endeudamiento si éste fuera inferior al importe del superávit a destinar a la reducción de deuda. Y que, a estos efectos, se entiende por superávit la capacidad de financiación según el sistema europeo de cuentas y por endeudamiento la deuda pública a efectos del procedimiento de déficit excesivo tal y como se define en la normativa europea.

Sin embargo, las reglas fiscales se encuentran suspendidas, por ello y a la vista de la cuestión nº 21 del documento elaborado por el Ministerio de Hacienda a través de la secretaria“Preguntas frecuentes sobre las consecuencias de la suspensión de las reglas fiscales en 2020 y 2021 en relación con las comunidades autónomas y las entidades locales”, la suspensión de las reglas fiscales ha supuesto que el superávit no tenga que dedicarse a amortizar deuda. La regla del art. 32 de la LOEPSF, puede no aplicarse a partir del momento en que se han suspendido las reglas fiscales, ya que estas son el fundamento de aquella regla. Regla que conecta con el objetivo de estabilidad presupuestaria y con el de deuda pública.

Por tanto, la entidad local podrá utilizar el remanente de tesorería de conformidad con lo dispuesto en el RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, al encontrarse suspendidas las reglas fiscales.

Respecto de los gastos, la clasificación económica será la que corresponda a la naturaleza del gasto, pudiéndose utilizar el art. 227 de la clasificación económica (Trabajos realizados por otras empresas y profesionales, en el caso de que el Ayuntamiento contrate su ejecución), de la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las entidades locales, modificada por la Orden HAP /419/2014, de 14 de marzo, el cual está destinado a aquellos gastos que correspondan a actividades que, siendo de la competencia de las entidades locales o sus organismos autónomos, se ejecutan mediante contratación con empresas externas o profesionales independientes.

En la clasificación por programas se deberá utilizar el que corresponda a la finalidad del gasto y, en su caso, el grupo de programa 151.- Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística. Puesto que en la política de gasto 15 (vivienda y urbanismo) se incluyen todos los gastos de los servicios relacionados con la vivienda y el urbanismo, así como de los complementarios de éstos, imputándose los gastos referentes a los derivados del planeamiento y régimen urbanístico del suelo; viales urbanos y otros de naturaleza análoga.

En los ingresos, dado que la Orden EHA/3565/2008 no contempla expresamente los ingresos derivados de las ejecuciones subsidiarias, cabría utilizar el concepto 399. Otros ingresos diversos, destinado a recoger los ingresos no incluidos en otros conceptos y que se reciben esporádicamente por la entidad local.

Conclusiones

1ª. Entendemos que los ingresos procedentes de ejecuciones subsidiarias no pueden dar lugar a modificar el presupuesto mediante generación de créditos, puesto que no se cumple los requisitos que para este tipo de modificaciones del presupuesto establece la Ley.

2ª. La utilización del remanente de tesorería para gastos generales ya no está condicionada por el art. 32 LOEPYSF, de tal manera que el remanente de tesorería para gastos generales es de libre disposición, siendo posible utilizarlo como fuente de financiación de conformidad con el TRLRHL.

3ª. El procedimiento más adecuado para la modificación de créditos que se plantea es la ampliación de créditos, previa la declaración de ingreso afectado y que se contemple expresa y taxativamente en las bases de ejecución del presupuesto. A este respecto, puede ser de utilidad el modelo de expediente “Expediente para la ampliación de créditos”.

4ª. Su aplicación a presupuesto podría realizarse, en cuanto al ingreso, en el concepto 399. Otros ingresos diversos; en cuanto al gasto, con carácter general podría ser al grupo de programa 151, en los términos expuestos.