Posibilidad de iniciación, ordenación, instrucción y terminación por el Ayuntamiento de procedimientos durante el estado de alarma por coronavirus

Planteamiento

Desde el momento de decretarse el estado de alarma, se han presentado en este Ayuntamiento diversas solicitudes, entre ellas, licencias de obra mayor y menor, y un recurso a unas Bases reguladoras de un proceso selectivo aprobadas con anterioridad.

De conformidad con la Disp. Adic. 3ª RD 463/2020, los términos y plazos de todos los procedimientos (con excepción de los tributarios) se encuentran suspendidos hasta que pierda vigencia el estado de alarma y sus prórrogas, si bien dicha disposición contempla en su apartado 3º la posibilidad de que la Administración acuerde de forma motivada levantar esta suspensión de plazos, siempre que medie la conformidad del interesado “o cuando el interesado manifieste su conformidad”.

En relación con las solicitudes de licencias de obras y con la reclamación planteada nos surge la duda de si, para realizar los actos de instrucción que procedan en los expedientes (por ejemplo, providencias de Alcaldía solicitando informes, emisión de informes, etc.) debe acordarse expresamente por resolución de Alcaldía no aplicar a dichos expedientes la regla general de suspensión de plazos, y si para ello debe necesariamente dirigirse el Ayuntamiento con carácter previo al solicitante para comunicarle que debe prestar su conformidad con que no se suspendan los plazos; o si, por el contrario, se debe interpretar que por el sólo hecho de presentar los interesados las solicitudes esta conformidad para que no se suspendan los plazos se ha de entender prestada implícitamente en el momento de presentar la solicitud correspondiente.

Otra posibilidad sería redactar un modelo de comunicación para dirigir a todos los interesados que presenten una solicitud indicando que los plazos se encuentran suspendidos como consecuencia del estado de alarma y que el cómputo comenzará a contar cuando pierda su vigencia dicha situación excepcional, sin indicar al interesado la posibilidad de solicitar la no aplicación de esta suspensión de plazos. El problema de esta segunda opción es que, dado que el estado de alarma lleva mucho tiempo vigente y parece ser que puede prolongar bastante, ello implicaría una acumulación de procedimientos pendientes de tramitar, que haría muy complicado, una vez finalizado el estado de alarma, que se puedan tramitar todos los procedimientos que queden suspendidos dentro de los plazos legales, si no se va realizando ningún trámite para avanzar en la tramitación de dichos expedientes, ello unido a que existen otros procedimientos ya iniciados suspendidos y pendientes de continuar; lo cual podría provocar una situación de colapso en el funcionamiento de este Ayuntamiento. Solicitamos conocer la opinión de esa consultora al respecto.

Respuesta

1. Incidencia del estado de alarma en la tramitación administrativa

El RD 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, regula en su art. 6 la “gestión ordinaria de los servicios”, en el sentido de que cada Administración, y entre ellas la municipal, conservará las competencias que le otorga la legislación vigente en la gestión ordinaria de sus servicios para adoptar las medidas que estime necesarias en el marco de las órdenes directas de la autoridad competente a los efectos del estado de alarma. Y por ello, el art. 7, que regulaba la limitación de la libertad de circulación de las personas, permitía, no obstante, el desplazamiento de las personas durante la vigencia del estado de alarma al lugar de trabajo para efectuar su prestación laboral, profesional o empresarial y el retorno al lugar de residencia habitual.

La aprobación del RD-ley 10/2020, de 29 de marzo, por el que se regula un permiso retribuido recuperable para las personas trabajadoras por cuenta ajena que no presten servicios esenciales, con el fin de reducir la movilidad de la población en el contexto de la lucha contra el COVID-19, había limitado aún más, durante el plazo de este permiso, la libertad de circulación; se produce la finalización de la vigencia del permiso retribuido con efectos de 9 de abril de 2020.

La Disp. Adic. 3ª RD 463/2020 ha regulado un régimen especial de suspensión de plazos administrativos, en virtud del cual se suspenden los términos y los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público, que se reanudará en el momento en que pierda vigencia este Real Decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo. Por otra parte, la suspensión de términos y plazos se aplicará a todo el sector público definido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-. Hay que tener en cuenta, no obstante, que el apartado 3º de la Disp. Adic. 3ª RD 463/2020 permite al órgano competente acordar, mediante resolución motivada, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento, siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifiesta su conformidad con que no se suspenda el plazo.

Y por otra parte, que el apartado 4º de la Disp. Adic. 3ª RD 463/2020, en su redacción dada por el RD 465/2020, de 17 de marzo, vigente desde el 18 de marzo de 2020, dispone que “Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados anteriores, desde la entrada en vigor del presente real decreto, las entidades del sector público podrán acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios”. También quedarán suspendidos los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se adoptaren.

Por otra parte, conviene señalar que la Resolución de 29 de abril de 2020, de la Secretaría General de Administración Digital, acuerda la continuación de los procedimientos administrativos de autorización de nuevos sistemas de identificación y firma electrónica mediante clave concertada y cualquier otro sistema que las Administraciones consideren válido a que se refieren los arts. 9.2.c) y 10.2.c) LPACAP, en aplicación de la Disp. Adic. 3ª RD 463/2020.

2. Aplicación al ámbito local del régimen jurídico originado por el estado de alarma

El permiso retribuido recuperable, como hemos dicho, finalizó el 9 de abril de 2020 y la regulación establecida como consecuencia del mismo ya no procede. Así pues, hay que volver a la regulación prevista en el RD 463/2020, en concreto al art. 6, que le atribuye al Ayuntamiento las competencias que le otorga la legislación vigente en la gestión ordinaria de sus servicios. Por ello, hay que tener en cuenta, no obstante, que si existen peticiones de los interesados solicitando que se continúe con la tramitación de determinados procedimientos, como son los del otorgamiento de licencias, y que no se suspendan los plazos para su resolución de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 3º de la Disp. Adic. 3ª RD 463/2020, porque la paralización de los trámites les esté ocasionando graves perjuicios, entendemos que no habría inconveniente, en base a que es de interés general, en que se apoye desde el ámbito urbanístico del Ayuntamiento la recuperación económica del municipio, avanzando en la medida de lo posible en la tramitación de expedientes que originen actividad económica, preparando a la ciudad para una vez que se levanten las medidas excepcionales adoptadas por la crisis sanitaria en la que nos encontramos. Apoya lo que decimos el RD-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, que hace constar en su Exposición de Motivos que “la prioridad absoluta en materia económica radica en proteger y dar soporte al tejido productivo y social para minimizar el impacto y lograr que, una vez finalizada la alarma sanitaria, se produzca lo antes posible un rebote en la actividad”.

Y en esta línea, en el ámbito urbanístico de Andalucía, Comunidad Autónoma a la que pertenece la entidad consultante, se ha producido el Acuerdo de 22 de abril de 2020, del Consejo de Gobierno, por el que se toma conocimiento de la comunicación realizada por la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio a los Ayuntamientos de Andalucía, sobre la aplicación de la tramitación de urgencia en el procedimiento para la aprobación de los instrumentos de planeamiento urbanístico. La Junta de Andalucía lo ha adoptado como consecuencia de las incertidumbres derivadas de la crisis sanitaria provocada por el virus COVID-19, que hacen prever, junto al contexto global, una mayor desaceleración del crecimiento y una previa situación de cierta parálisis del planeamiento que, según este acuerdo, resultan inasumibles para cualquier actividad productiva que dependa de su aprobación definitiva. Esta situación, según se dice, justifica adecuadamente la urgente necesidad, por razones de interés público, de que los instrumentos de planeamiento se aprueben y entren en vigor sin demora, habida cuenta de que sin los mismos se obstaculiza o incluso se impide el ejercicio de los derechos enunciados. Para la aprobación del planeamiento que dependa de ella, la aplicación del art. 33.1 LPACAP establece que, cuando razones de interés público lo aconsejen, se podrá acordar, de oficio o a petición del interesado, la aplicación al procedimiento de la tramitación de urgencia, lo que implica que se reducirán a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos. La declaración de urgencia que establece la ley ha de ser realizada por el órgano competente y estar debidamente motivada. Y, al efecto, exhorta a los Plenos municipales a que adopten este mismo mecanismo. No cabrá recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicación de la tramitación de urgencia al procedimiento, sin perjuicio del procedente contra la resolución que ponga fin al procedimiento.

3. Reanudación parcial de los plazos

De acuerdo con las competencias que tienen los Ayuntamientos para organizar los servicios, es necesario que procedan a una adecuada organización electrónica que permita estar en disposición de realizar trámites administrativos, sin necesidad de que se produzca el desplazamiento de los empleados públicos en este momento de crisis sanitaria, de forma que, mediante teletrabajo, la Administración puede ir avanzando en la tramitación, a la vez que el interesado puede, voluntariamente, cumplimentar requisitos técnicos y jurídicos necesarios en los procedimientos, por lo que es posible iniciar expedientes y tramitar expedientes hasta un momento que en el procedimiento necesite información pública o la audiencia o intervención de un tercero que no preste la conformidad, en cuyo caso debe suspenderse en dicho momento el procedimiento. Por otra parte, habrá de tenerse en cuenta, a efectos de la autorización de obras, la Orden SND/340/2020, de 12 de abril, por la que se suspenden determinadas actividades relacionadas con obras de intervención en edificios existentes en las que exista riesgo de contagio por el COVID-19 para personas no relacionadas con dicha actividad.

Por lo que se refiere, en general, a cualquier tipo de propuesta, sería conveniente, dependiendo de a quien corresponda la competencia, incluir como punto primero de todas las propuestas que se eleven a resolución de la Alcaldía u órgano en quien se haya delegado, o a acuerdo de la Junta de Gobierno Local y, en su caso, del Pleno, que se contemple, en primer lugar, la adopción del acuerdo de continuación del procedimiento correspondiente motivado en alguno de los supuestos previstos en los apartados 3º y 4º de la Disp. Adic. 3ª RD 463/2020. La motivación de la continuación del procedimiento y, en su caso, la conformidad de continuación de los interesados, deberán constar documentalmente en el expediente, para evitar que terceros pudieran recurrir por un vicio formal consistente en la no adopción del acuerdo de continuación del procedimiento durante el estado de alarma.

Conclusiones

1ª. La Disp. Adic. 3ª RD 463/2020 ha regulado un régimen especial de suspensión de plazos administrativos y unas excepciones para la reanudación de los mismos. Se permite al órgano competente acordar, mediante resolución motivada, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad. Y también podrán acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios.

2ª. Para terminar procedimientos administrativos durante el estado de alarma, como el de licencia urbanística u otros en que no haya intervención de terceros, se requiere que los interesados presten su conformidad para que no se suspendan los plazos y, en consecuencia, se puedan adoptar medidas de ordenación, instrucción y terminación de los procedimientos que, aun conteniendo términos o plazos, ostenten la condición de único o únicos interesados; y que también presten su conformidad a la no suspensión de los plazos para la interposición de los recursos administrativos que procedan contra los actos administrativos dictados.

3ª. Podrán iniciarse, ordenarse, instruirse y terminarse aquellos procedimientos que no contengan plazos ni términos en su contenido ni conlleven la realización de actuaciones que impongan plazos o términos en su cumplimiento a los interesados, sin necesidad de la expresa conformidad de éstos. En el caso de contenerlos, habrá de recabarse su autorización, y en caso de no obtenerla, los plazos quedarán suspendidos.

4ª. No se precisará la conformidad de los interesados para la tramitación de aquellos procedimientos relativos a situaciones estrechamente vinculadas al estado de alarma existente, o que sean indispensables para el interés general o para el funcionamiento básico de los servicios encomendados al Ayuntamiento, debiendo motivarse suficientemente en el expediente. Por tanto, si existieran las circunstancias anteriores en una actividad de planeamiento, se podría aprobar y no suspender la información pública, e incluso, de acuerdo con el art. 33 LPACAP, se podría tramitar de urgencia siempre que se justificara adecuadamente; pero si se justificara incorrectamente o insuficientemente podría ser revisado judicialmente. Si el Planeamiento urbanístico no se puede justificar por lo anterior, se podrá incluso aprobar inicialmente, pero no se podrá proseguir la tramitación cuando corresponda la información pública, sino que debe suspenderse en dicho momento el procedimiento.

5ª. El Ayuntamiento, debe estar organizado de manera que esté en disposición de realizar trámites administrativos, sin necesidad de que se produzca el desplazamiento de los empleados públicos. Cuando se reanude cualquier procedimiento, sería aconsejable incluir, como punto primero de todas las propuestas que se eleven a resolución de la Alcaldía u órgano en quien se haya delegado, o a acuerdo de la Junta de Gobierno Local y, en su caso, del Pleno, que se contemple, en primer lugar, la adopción del acuerdo de continuación del procedimiento correspondiente motivado en alguno de los supuestos previstos en los apartados 3º y 4º de la Disp. Adic. 3ª RD 463/2020.