Posibilidad de informar desfavorablemente el presupuesto municipal por tensiones de tesorería

Planteamiento

En el borrador de presupuesto 2022 se incluyen en el capítulo 6 y anexo de inversiones obras a realizar financiadas por el IDAE.

Mi duda estriba en si se podría informar desfavorablemente el presupuesto en estos términos, toda vez que se va a producir una clarísima dificultad de tesorería a la hora de realizar el pago y lo único que se garantiza es el crédito pero no el flujo monetario efectivo. Considero que no se encuadra en los supuestos reglados para informar desfavorable, pero, por otro lado, veo que se ignoran las continuas advertencias sobre este particular y la posibilidad de que el alcalde lleve a la quiebra al municipio.

Respuesta

Antes de iniciar el análisis de la consulta elevada por el suscriptor, es conveniente que determinemos cuál ha de ser el ámbito de control al que queda sometido el proyecto de presupuestos del ejercicio 2022.

El RD 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local -RCI-, establece en el art. 3.1 las distintas formas de realizar el control económico en el ámbito de las entidades locales, diferenciando entre la función interventora y el control financiero, desarrollando en qué consiste cada una de las modalidades anteriores en los apartados 2º y 3º del artículo citado de la siguiente forma:

• “2. La función interventora tiene por objeto controlar los actos de la Entidad Local y de sus organismos autónomos, cualquiera que sea su calificación, que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la inversión o aplicación en general de sus fondos públicos, con el fin de asegurar que su gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso. En los supuestos en que así lo determine la normativa aplicable, se realizará la función interventora en los consorcios, cuando el régimen de control de la Administración pública a la que estén adscritos lo establezca.

• 3. El control financiero tiene por objeto verificar el funcionamiento de los servicios del sector público local en el aspecto económico financiero para comprobar el cumplimiento de la normativa y directrices que los rigen y, en general, que su gestión se ajusta a los principios de buena gestión financiera, comprobando que la gestión de los recursos públicos se encuentra orientada por la eficacia, la eficiencia, la economía, la calidad y la transparencia, y por los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en el uso de los recursos públicos locales.”

Determinadas las formas de control, debemos ubicar el necesario examen e informe del presupuesto en una de las mismas, toda vez que el art. 168.4 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, reconoce como preceptivo el informe de la intervención al presupuesto de la entidad.

De las definiciones expuestas en los párrafos precedentes, es el art. 29.2 RCI, que desarrolla el control financiero, el que resuelve la necesidad de ejercer el mismo en aquellos supuestos en los que el ordenamiento jurídico imponga la obligación de informar, y no se encuadre dentro, dicho informe, de la función interventora. De la misma forma, la Intervención General del Estado ha respondido a consultas diversas en este sentido, ubicando el necesario informe del interventor municipal al proyecto de presupuestos de una entidad local, dentro de la modalidad de control financiero permanente con carácter previo.

Pues bien, encuadrado el informe a los presupuestos dentro de la modalidad de control financiero y, por tanto, excluido el mismo en el ámbito de la función interventora, debemos igualmente repasar el sentido de los informes en ambas modalidades, siquiera de manera somera.

A diferencia de lo que sucede en el ejercicio de la función interventora, donde el interventor puede realizar un reparo suspensivo en los supuestos tasados por la normativa, tanto general como interna en caso de fiscalización o intervención en el régimen de requisitos básicos, no sucede lo mismo en el caso de ejercer un control financiero, donde el sentido del informe, favorable o desfavorable, no suspende por sí mismo la tramitación del expediente.

Dicho lo anterior, debemos igualmente hacer mención a qué aspectos se pueden o deben informar en el examen del proyecto del presupuesto, toda vez que no existe una regulación tasada en la normativa sobre ello.

Parece lógico que el interventor, en el examen de aquél, tenga que pronunciarse sobre aspectos propios y específicos del documento presentado, y así ha de analizar el procedimiento seguido y a seguir para su aprobación, la existencia de la documentación preceptiva, la correcta codificación de las aplicaciones y conceptos, o la correcta valoración de los importes consignados, en función de las necesidades y compromisos adquiridos, entre otros aspectos.

De esta forma y entrando en la cuestión planteada por el suscriptor, el interventor deberá analizar, como bien plantea, si existen recursos suficientes consignados para afrontar los gastos recogidos en el anexo de inversiones relativos a los proyectos IDAE, cuya financiación proviene de la Unión Europea. En el caso de que la financiación no esté disponible, por no existir al menos compromiso de aportación para afrontar los gastos presupuestados, tendrá motivos suficientes para informar desfavorablemente el presupuesto, por falta de equilibrio entre gastos e ingresos, o bien deberá proponer declarar la disponibilidad condicionada de los créditos que amparen dichos gastos, en virtud del art. 33 del RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo I del Título VI de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, en materia de Presupuestos, en tanto dichos recursos procedentes de financiación externa no estén disponibles o no exista compromiso firme de aportación.

Parece razonable proponer la no consignación de los gastos ni la previsión de los ingresos, en tanto no se tenga el compromiso firme de aportación, habilitando entonces los créditos mediante una modificación presupuestaria, modalidad generación de créditos.

Sin embargo, cuestión diferente, en nuestra opinión, es la que se plantea relativa a la corriente monetaria y a la falta de tesorería para afrontar los pagos procedentes de las inversiones.

Los desfases habituales entre la justificación de los gastos-pagos de proyectos financiados con fondos europeos o incluso de las comunidades autónomas y los ingresos correspondientes pueden ser la causa de una tensión fuerte de las tesorerías municipales que repercuten en los retrasos en otros pagos de gasto corriente no sujetos a justificación.

Al tener los gastos financiación afectada, los muchas veces exagerados desfases entre los pagos municipales y los cobros de los agentes financiadores, son corregidos en el resultado presupuestario mediante las conocidas desviaciones de financiación y ajustados en el remanente bajo el concepto “excesos de financiación afectada”.

Además, la tensión de liquidez producida por lo anterior no encuentra solución en la norma, más que en una puntual operación de tesorería con el correspondiente coste financiero para el municipio.

Ahora bien, si tal y como señala la cuestión existe un problema real de pagos que puede llevar al ayuntamiento a la “quiebra”, en palabras del suscriptor, dicha situación pudiera provenir también no sólo de una situación coyuntural de desequilibrio entre los pagos de una inversión y la recepción de los fondos que los financian, en los términos que se han explicado anteriormente, sino por una situación acumulada a lo largo de los años, y que provoca que los ingresos que han de ser destinados a inversiones o gastos concretos se destinen a sufragar otros gastos que no han podido ser abonados, posiblemente por falta de una correcta presupuestación a lo largo de diversos ejercicios, reflejando dicha situación en el remanente de tesorería del último año.

De esta forma, si el remanente está correctamente calculado, las obligaciones pendientes de pagos serán elevadas, y los fondos líquidos, por lo que comenta el suscriptor, serán escasos, dando lugar a un remanente negativo.

Si, por el contrario, el remanente es positivo, nada hace indicar que la tesorería pueda dar lugar a la quiebra de la entidad, salvo que aquél no esté correctamente calculado, o los fondos adelantados por el ayuntamiento, y que deben ser percibidos de otras Administraciones, sean muy elevados.

Llegados a este punto, debemos de nuevo volver a la posibilidad de informar desfavorablemente el presupuesto, acudiendo a lo contemplado al art. 193.3 TRLRHL, que establece que:

• “1.En caso de liquidación del presupuesto con remanente de tesorería negativo, el Pleno de la corporación o el órgano competente del organismo autónomo, según corresponda, deberán proceder, en la primera sesión que celebren, a la reducción de gastos del nuevo presupuesto por cuantía igual al déficit producido. La expresada reducción sólo podrá revocarse por acuerdo del Pleno, a propuesta del presidente, y previo informe del Interventor, cuando el desarrollo normal del presupuesto y la situación de la tesorería lo consintiesen.

• (…) 3. De no adoptarse ninguna de las medidas previstas en los dos apartados anteriores, el presupuesto del ejercicio siguiente habrá de aprobarse con un superávit inicial de cuantía no inferior al repetido déficit.”

Pues bien, en el caso de que esto sea así y la corporación no haya adoptado las medidas contempladas en los dos primeros apartados del art. 193, deberá cumplir con lo establecido en el citado apartado 3º, siendo dicho incumplimiento motivo de informe desfavorable de los presupuestos.

No obstante lo anterior, nada impide, que se pueda informar en el examen del presupuesto sobre las dificultades que a juicio del interventor pueda tener la tesorería, sin que en nuestra opinión pueda ello llevar a informar de manera desfavorable, más allá de lo ya comentado por falta de aplicación, en su caso, del art. 193.3 TRLRHL.

Dicho todo lo anterior, debemos, sin embargo, recordar que en el ámbito de control interno, junto con la función interventora, y el control permanente previo, existe igualmente la modalidad de control permanente posterior, que supondrá las actuaciones planificadas en los planes anuales de control financiero, conforme al art. 31 RCI, y que en base a un análisis de riesgo, puede suponer la realización de una actuación de control sobre las necesidades de la tesorería municipal, que podrá poner de manifiesto en informes de control financiero que se han de remitir al pleno, conforme al art. 36 RCI, las dificultades de la misma, y que igualmente se podrán incluir en el informe resumen, siendo necesaria en tal caso la elaboración de un plan de acción por parte del alcalde, que proponga acciones destinadas a corregir dicha situación.

Por último, y volviendo al ámbito de la función interventora, debemos recordar lo contemplado en el art. 12.3.c) RCI, que determina la obligación de emitir reparos:

• “3. En el supuesto previsto en el apartado c) del artículo 216.2 citado [Si el reparo afecta a la disposición de gastos, reconocimiento de obligaciones u ordenación de pagos] procederá la formulación de un reparo suspensivo en los casos siguientes:

• (…) c) Cuando se hayan omitido requisitos o trámites que pudieran dar lugar a la nulidad del acto, o cuando la continuación de la gestión administrativa pudiera causar quebrantos económicos a la Tesorería de la Entidad Local o a un tercero.”

Pudiendo en los actos de ejecución de ese presupuesto aprobado para el 2022 emitir reparos por este motivo en los casos que se estimen pertinentes.

Conclusiones

1ª.La emisión de informe al presupuesto de la entidad se encuadra dentro de la modalidad de control financiero previo, pudiendo ser el resultado de dichos informes “favorable” o “desfavorable”, pero en ningún caso tiene efectos suspensivos.

2ª. El análisis del presupuesto debe versar, entre otros aspectos, sobre la comprobación de la existencia de crédito suficiente para afrontar las inversiones comprometidas, y a la existencia de la financiación que soporte los gastos, tanto presupuestaria como documentalmente. En el caso de que dicha financiación esté presupuestada, pero no esté documentada, los créditos deberán ser declarados no disponibles o condicionados, o bien se podrá informar desfavorablemente el presupuesto.

3ª. El reflejo de la situación financiera del ayuntamiento se ha de mostrar en la magnitud del RTGG, siendo dicho indicador el que nos puede mostrar las dificultades reales de la misma en el municipio. La existencia de un remanente negativo deberá dar lugar a una serie de medidas por la corporación, entre las que se encuentra la de aprobar un presupuesto con un superávit igual al remanente negativo. En el supuesto en el que el remanente sea negativo y no se hayan adoptado las medidas a las que se refiere el art. 193 TRLRHL, el presupuesto podrá ser informado desfavorablemente.

4ª. Si el remanente es positivo y existen dificultades de tesorería reales, las mismas podrán ser atendidas mediante la concertación de operaciones de tesorería, o, en su caso, habrá que analizar si el remanente está correctamente calculado.

5ª. La normativa prevé mecanismos posteriores de control, pudiendo incluir en el plan anual de control financiero actuaciones encaminadas al examen de la tesorería, cuyas dificultadas quedarán plasmadas en informes de control financiero y, en su caso, en el informe resumen, siendo obligatorio para el alcalde atender dichas recomendaciones mediante la elaboración de un plan de acción.

6ª. Los actos de ejecución del presupuesto, sometidos a función interventora, pueden ser objeto de reparo suspensivo, de conformidad con el art. 12 RCI, cuando la continuación de la gestión administrativa pudiera causar quebrantos económicos a la tesorería de la entidad local.