Posibilidad de financiar inversiones mediante préstamo en caso de presupuesto prorrogado

Planteamiento

Esta corporación quiere realizar una operación de crédito a largo plazo para financiar el pago de una serie de facturas relativas a inversiones reparadas por insuficiencia de crédito. Sería la primera operación por concertar en el ejercicio.

Actualmente nos encontramos con presupuesto prorrogado y la operación no se encuentra prevista en él. El importe de la operación es de 450.000,00€ con una duración de 10 años. Tenemos una deuda viva (capital pendiente) a 01/01/2021 de 1.078.822,06, el 10% recursos ordinarios es de 560.000,00€. Y el Remanente de tesorería y ahorro neto es positivo. Hay incumplimiento de la Regla de Gasto.

Nos surgen estas dudas:

- En relación a la referencia que realiza el art. 50.b) TRLRHL a los apartados 1,2, 3 y 6 del art. 177, ¿es necesario que nos encontremos en una situación de calamidad pública o de naturaleza análoga para poder proceder a la realización de la operación a largo plazo? ¿O tan solo se refiere al caso de que se busque su inmediata ejecución, pudiendo tramitarse la operación a largo plazo en caso contrario con los requisitos del apartado 2 del mismo artículo?

- En cuanto al art. 52.2, para la determinación del importe en relación el 10% de los recursos ordinarios, ¿tan solo se tendrían en consideración las realizadas durante el propio ejercicio, o también el capital vivo de las concertadas en ejercicios anteriores?, 1.078.822,06€ en nuestro caso.

- En el supuesto de que, al considerar solo la operación proyectada, no superando el límite del 10% de los recursos ordinarios, al no encontrarse la operación prevista en el presupuesto, ¿seguiría siendo competente el alcalde o pasaría a ser el pleno el órgano competente?

- En relación al art. 52.2 TRLRHL, para considerar que una operación se encuentra prevista en el presupuesto, ¿es necesario que se encuentre su consignación presupuestaria tanto en ingresos (cap. 8) como de gastos (cap. 6), o basta con que figuren en el anexo de inversiones la decisión de realizar la operación a largo plazo y la inversión a realizar?

- ¿Es necesario realizar primero la firma de la operación de crédito y posteriormente el acuerdo plenario del crédito extraordinario? ¿O, por el contrario, es necesario que sea firme el acuerdo de pleno de crédito extraordinario para proceder a la suscripción con la entidad financiera que haya presentado la oferta más ventajosa?

- ¿Cuál sería el iter procedimental a la hora de articular ambos expedientes? ¿Y cuál sería el momento óptimo para realizar las invitaciones a las entidades financieras?

Respuesta

Respecto a la primera cuestión planteada en la consulta, el legislador estableció una limitación a la realización de operaciones de crédito si no se disponía del presupuesto aprobado del ejercicio. Pero, como bien indica el consultante, el art. 50 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, establece dos excepciones, de tal manera que se pueden concertar las operaciones siguientes:

• “a) Operaciones de tesorería, dentro de los límites fijados por la ley, siempre que las concertadas sean reembolsadas y se justifique dicho extremo en la forma señalada en el párrafo primero de este artículo.

• b) Operaciones de crédito a largo plazo para la financiación de inversiones vinculadas directamente a modificaciones de crédito tramitadas en la forma prevista en los apartados 1, 2, 3 y 6 del artículo 177.”

Como vemos y bien cita el consultante, para realizar operaciones de crédito a largo plazo teniendo el presupuesto prorrogado, es necesario que previamente se realicen las modificaciones de crédito tramitadas de conformidad con lo dispuesto en los apartados 1, 2, 3 y 6 del art. 177 TRLRHL, que se refiere a los casos de modificaciones de créditos mediante crédito extraordinario y/o suplemento de crédito.

La norma no menciona los apartados 4 y 5 del citado art. 177 TRLRHL, porque no vienen al caso. El apartado 4 se refiere a la financiación de la modificación de créditos mediante el remanente de tesorería para gastos generales, por lo que no se refiere a los préstamos. Y el apartado 5 se refiere a la financiación de gasto corriente mediante un préstamo de los que se suelen denominar de legislatura, porque su plazo máximo es de 4 años.

Los apartados a los que se remite el art. 50 TRLRHL, tienen la siguiente redacción:

• “1. Cuando haya de realizarse algún gasto que no pueda demorarse hasta el ejercicio siguiente, y no exista en el presupuesto de la corporación crédito o sea insuficiente o no ampliable el consignado, el presidente de la corporación ordenará la incoación del expediente de concesión de crédito extraordinario, en el primer caso, o de suplemento de crédito, en el segundo.

• 2. El expediente, que habrá de ser previamente informado por la Intervención, se someterá a la aprobación del Pleno de la corporación, con sujeción a los mismos trámites y requisitos que los presupuestos. Serán asimismo, de aplicación, las normas sobre información, reclamación y publicidad de los presupuestos a que se refiere el artículo 169 de esta ley.

• 3. Si la inexistencia o insuficiencia de crédito se produjera en el presupuesto de un organismo autónomo, el expediente de crédito extraordinario o de suplemento de crédito propuesto inicialmente por el órgano competente del organismo autónomo a que aquél corresponda, será remitido a la entidad local para su tramitación conforme a lo dispuesto en el apartado anterior.

• (…)

• 6. Los acuerdos de las entidades locales que tengan por objeto la habilitación o suplemento de créditos en casos de calamidades públicas o de naturaleza análoga de excepcional interés general, serán inmediatamente ejecutivos, sin perjuicio de las reclamaciones que contra ellos se promovieran, las cuales deberán sustanciarse dentro de los ocho días siguientes a la presentación, entendiéndose desestimadas de no notificarse su resolución al recurrente dentro de dicho plazo.”

Como vemos, sobre todo de los tres primeros apartados, se regula el expediente de modificación de créditos mediante crédito extraordinario y/o suplemento de créditos de forma ordinaria, cuya tramitación se debe realizar con sujeción a los mismos trámites y requisitos que los presupuestos (apartado 2).

Sólo el apartado 6 se refiere a los supuestos de calamidades públicas, por lo que, siendo aplicables también los tres primeros apartados del precepto, no es necesario que exista una calamidad pública para poder realizar una modificación de créditos para financiar inversiones mediante una operación de crédito a largo plazo en caso de prórroga del presupuesto.

Por lo demás el precepto lo único que quiere es “forzar” para que se apruebe el presupuesto del ejercicio, pero permite realizar inversiones financiadas con préstamo siempre que previamente se realice la modificación de créditos correspondiente.

Respecto al cálculo del 10% de los recursos ordinarios para determinar el órgano competente, cabe señalar que los dos últimos párrafos del art. 52.2 TRLRHL disponen que:

• “Los presidentes de las corporaciones locales podrán concertar las operaciones de crédito a largo plazo previstas en el presupuesto, cuyo importe acumulado, dentro de cada ejercicio económico, no supere el 10 por ciento de los recursos de carácter ordinario previstos en dicho presupuesto. La concertación de las operaciones de crédito a corto plazo le corresponderá cuando el importe acumulado de las operaciones vivas de esta naturaleza, incluida la nueva operación, no supere el 15 por ciento de los recursos corrientes liquidados en el ejercicio anterior.

• Una vez superados dichos límites, la aprobación corresponderá al Pleno de la corporación local.”

De la lectura del precepto transcrito se deduce que el Alcalde es el órgano competente para concertar la operación de crédito cuando el importe acumulado en cada ejercicio económico no supere el 10% de los recursos ordinarios del presupuesto. Por tanto, sólo se deben tener en cuenta las operaciones realizadas en el ejercicio en el que se pretende concertar la operación, esto es, el año 2021, no debiendo considerarse las operaciones concertadas en ejercicios anteriores.

Respecto del órgano competente, hay que distinguir dos aspectos: la competencia para la concertación de la operación de crédito y la competencia para realizar la modificación de créditos.

Ya hemos dicho que es imprescindible que las inversiones y su financiación se incorporen al presupuesto municipal, y ello debe realizarse a través de la modificación de créditos prevista en el art. 177 TRLRHL, esto es, mediante una modificación de créditos mediante crédito extraordinario y/o suplemento de crédito, que, al requerir la misma tramitación que el presupuesto municipal, es imprescindible que se apruebe por el Pleno de la Corporación.

Y una vez aprobada definitivamente la modificación de créditos, la competencia para concertar la operación de créditos corresponde al Alcalde si el importe acumulado de las operaciones concertadas y la prevista no supera el 10% de los recursos ordinarios del presupuesto municipal.

Y, efectivamente, como indica el consultante, para considerar que la operación de créditos se encuentra prevista en el presupuesto es imprescindible que ésta esté prevista en el capítulo 9 de ingresos (puesto que la concertación de un préstamo supone un pasivo financiero), y que los gastos que financia se encuentren en el capítulo 6 de gastos (inversiones), sin que sea suficiente que figure en el anexo de inversiones la operación a realizar, porque el art. 52.1 TRLRHL exige que la concertación de toda operación de crédito esté prevista en el presupuesto municipal o, en caso contrario, que se realice la oportuna adaptación del presupuesto, es decir, que se realice la correspondiente modificación presupuestaria, como condición previa de viabilidad de los compromisos de gasto.

El iter procedimental consistiría en realizar en primer lugar la modificación de créditos y, cuando ya estén previstos los ingresos y los gastos en el presupuesto, tramitar la concertación de la operación de crédito, pues así lo exige el citado art. 52.1 TRLRHL, dado que el art. 173.5 TRLRHL dispone que “no podrán adquirirse compromisos de gastos por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los acuerdos, resoluciones y actos administrativos que infrinjan la expresada norma, sin perjuicio de las responsabilidades a que haya lugar”, lo que obliga a que el crédito esté previamente en el presupuesto, además de que el art. 173.6.b) TRLRHL condiciona la disponibilidad de los créditos presupuestarios a la concesión de las autorizaciones de las operaciones de crédito, en el caso de que éstas sean necesarias.

Al deducirse claramente de la Ley que primero tiene que realizarse la modificación de créditos y después la concertación de la operación de crédito, en puridad ésta no debe empezar a tramitarse hasta que la modificación de créditos esté aprobada definitivamente, al ser necesario que el Pleno se pronuncie en la modificación de créditos sobre las inversiones y su financiación mediante la operación de préstamo. En caso contrario, podría ocurrir que se concertara la operación de crédito y que el Pleno de la Corporación no aprobase la utilización de esa forma de financiación, por lo que no se podría utilizar el préstamo.

Conclusiones

1ª. No es necesario que exista una calamidad pública para que se puedan realizar inversiones financiadas mediante préstamo en el caso de que el presupuesto esté prorrogado.

2ª. El art. 50 TRLRHL pretende incentivar a la Corporación para que apruebe el presupuesto del ejercicio corriente, pero permite realizar inversiones financiadas con préstamo siempre que previamente se realice la modificación de créditos correspondiente.

3ª. A efectos del cálculo del 10% de los recursos ordinarios del presupuesto, sólo se deben tener en cuenta las operaciones realizadas en el ejercicio en el que se pretende concertar la operación, esto es, el año 2021, no debiendo considerarse las operaciones concertadas en ejercicios anteriores.

4ª. El órgano competente para la modificación de créditos mediante crédito extraordinario y/o suplemento de crédito es el Pleno de la Corporación, pero el órgano competente para la concertación de la operación de créditos será el Alcalde si el importe acumulado de las operaciones de crédito incluida la prevista, no supera el 10% de los recursos ordinarios del presupuesto municipal.

5ª. Para considerar que la operación de créditos se encuentra prevista en el presupuesto es imprescindible de que ésta esté prevista en el capítulo 9 de ingresos (puesto que la concertación de un préstamo supone un pasivo financiero), y que los gastos que financia se encuentren en el capítulo 6 de gastos (inversiones), sin que sea suficiente que figure en el anexo de inversiones la operación a realizar.

6ª. El iter procedimental a seguir que se deduce de la Ley es que primero se debe realizar la modificación de créditos y, cuando ya estén previstos los ingresos y los gastos en el presupuesto, se tramita la concertación de la operación de crédito.

7ª. La articulación de ambos expedientes, modificación de créditos y operación de préstamo, debe realizarse de forma que primero se apruebe definitivamente la modificación de créditos y posteriormente se tramite la operación de préstamo. Así pues, el momento óptimo para realizar las invitaciones a las entidades financieras será cuando la modificación de créditos esté definitivamente aprobada.