may
2020

Posibilidad de establecimiento de bonificaciones y exenciones tributarias por los Ayuntamientos durante el estado de alarma por la crisis del coronavirus


Planteamiento

Este Ayuntamiento está estudiando llevar a cabo una serie de medidas económicas para ayuda a los autónomos y PYMES que se han visto afectados por el estado de alarma, provocado por el COVID-19, al tener que cerrar sus negocios y/o tener importantes pérdidas. A la vista de ello, se está estudiando la posibilidad de establecer exenciones y bonificaciones en distintos impuestos y tasas municipales.

Nos preguntamos si es posible establecer exenciones y bonificaciones ese colectivo en la tasa por recogida de basura, en la tasa de agua y alcantarillado, en la tasa por ocupación de espacios públicos con mesas y sillas (bares y restaurantes), en el IVTM y en el ICIO.

En caso de ser posible, ¿cuál sería el procedimiento a seguir?

Respuesta

En primer lugar y con carácter general cabe señalar que sólo se pueden adoptar medidas tributarias que estén previstas en las Leyes para la situación de alarma en la que nos encontramos.

Por tanto, de momento y mientras no se apruebe por el Estado normas que permitan establecer exenciones o bonificaciones con motivo del estado de alarma, mantenemos la posición tradicional en el sentido de lo dispuesto en el art. 9.1 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-:

  • “No podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en las normas con rango de ley o los derivados de la aplicación de los tratados internacionales y que, no obstante, también podrán reconocerse los beneficios fiscales que las entidades locales establezcan en sus ordenanzas fiscales en los supuestos expresamente previstos por la ley.”

Asimismo, añade el art. 12 TRLRHL que:

  • “La gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos locales se realizará de acuerdo con lo prevenido en la Ley General Tributaria y en las demás leyes del Estado reguladoras de la materia, así como en las disposiciones dictadas para su desarrollo. A través de sus ordenanzas fiscales las entidades locales podrán adaptar la normativa a que se refiere el apartado anterior al régimen de organización y funcionamiento interno propio de cada una de ellas, sin que tal adaptación pueda contravenir el contenido material de dicha.”

Este precepto ha sido interpretado por la jurisprudencia, manifestando el TSJ Castilla-La Mancha en Sentencia de 18 de marzo de 2002 lo siguiente:

  • “Régimen legal el anteriormente descrito que se completa con lo dispuesto en los arts. 9.1 de la LHL, 18 de la Ley de Tasas y Precios Públicos, y 10.b) de la Ley General Tributaria, interpretados en la forma en que lo ha venido haciendo la Jurisprudencia, (…) en el sentido de que no se pueden establecer ni reconocer otros beneficios fiscales ni bonificaciones tributarias en los tributos locales, que los expresamente previstos en las normas con rango de ley o derivados de la aplicación de los Tratados Internacionales. Ciertamente (segundo párrafo del art. 9.1) dispone la LHL que no obstante, también podrán reconocerse los beneficios fiscales que las Entidades locales establezcan en sus Ordenanzas fiscales en los supuestos expresamente previstos por la Ley, pero tendrá que darse este específico supuesto, que una norma con rango de ley prevea de forma concreta la aplicación de tales beneficios.”

De tal manera que la consideración del empadronamiento como requisito para el disfrute de un beneficio fiscal en los tributos locales atenta contra el principio constitucional de igualdad ante la ley.

La Sentencia del TC de 21 de noviembre de 1994 señala que:

  • “El principio de igualdad en y ante la Ley reconocido en el art. 14 CE, según se ha expresado reiteradamente por dicho Tribunal, significa primordialmente que los ciudadanos han de ser tratados de un modo igual en la propia Ley, de lo que se deriva la interdicción de aquellas diferenciaciones legales que sean arbitrarias o desproporcionadas, carentes de la necesaria justificación objetiva y razonable; juicio de razonabilidad éste que este Tribunal debe revisar y ponderar como supremo intérprete de la Constitución (…).
  • Concretamente, el Tribunal Constitucional ha declarado que el derecho a la igualdad ante la Ley impone al Legislador y a quienes aplican la Ley la obligación de dispensar un mismo trato a quienes se encuentren en situaciones jurídicas equiparables con prohibición de toda discriminación o desigualdad de trato que, desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de justificación objetiva y razonable; de modo que «para que las diferenciaciones normativas puedan considerarse no discriminatorias resulta indispensable que exista una justificación objetiva y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados»…”.

En consecuencia, resulta del todo punto necesario que los beneficios fiscales estén previstos en una norma con rango de Ley, de manera que las Ordenanzas fiscales, que tienen naturaleza reglamentaria, sólo pueden regular la aplicación del beneficio fiscal previamente establecido en la Ley, sin que aquéllas puedan crear beneficios o establecer requisitos que no estén previstos en la norma.

Ahora bien dicho esto, hay que tener en cuenta varias circunstancias:

  • - La primera es que cuando se trate de tributos que no sean obligatorios, las Entidades Locales podrán establecer el tributo o suprimirlo derogando la Ordenanza correspondiente.
  • - Y la segunda cuestión, que en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 26.3 TRLRHL,“cuando por causas no imputables al sujeto pasivo, el servicio público, la actividad administrativa o el derecho a la utilización o aprovechamiento del dominio público no se preste o desarrolle, procederá la devolución del importe correspondiente”.

Respecto de la primera cuestión que hemos señalado, todas las tasas son de imposición voluntaria por el Ayuntamiento, de tal manera que la tasa de la basura, la del agua y alcantarillado, la de ocupación de espacios públicos con mesas y sillas, etc., podrían derogarse o suprimirse. O, incluso, suspender su aplicación.

Como decíamos en la Consulta “Tasa por ocupación del dominio público con mesas y sillas: ¿es posible no cobrarla, suspendiendo la aplicación de la Ordenanza fiscal, con motivo de la crisis del coronavirus?”, el art. 17 TRLRHL se refiere a la aprobación, modificación o, incluso, derogación de las Ordenanzas fiscales, suprimiendo el tributo. Evidentemente no contempla la suspensión de la aplicación de la Ordenanza fiscal, pero, en nuestra opinión, el que puede lo más puede lo menos, de tal manera que si es posible suprimir el tributo, también consideramos posible que se suspenda temporalmente la aplicación del tributo, de tal modo que la Ordenanza fiscal no surta sus efectos, no se aplique.

A nuestro juicio, está suspensión temporal de la Ordenanza implica una modificación de la misma, porque, de conformidad con lo dispuesto en el art. 16.1.c) TRLRHL, la Ordenanza fiscal debe contener la fecha de su aprobación y del comienzo de su aplicación; por tanto, la suspensión de la Ordenanza supone una modificación de su aplicación, por lo que debe tramitarse como una modificación de la Ordenanza.

Además, la suspensión de la Ordenanza supone una ventaja respecto de su derogación, porque si se modificara la Ordenanza fiscal para introducir, por ejemplo, que se suspende la aplicación de la misma hasta el 31 de diciembre de este año, automáticamente recobraría su aplicación el 1 de enero del año que viene, sin necesidad de adoptar nuevo acuerdo, lo que implica una ventaja en la gestión de la Ordenanza.

Lo mismo podríamos decir respecto del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras -ICIO-, porque, de conformidad con lo establecido en el art. 59.2 TRLRHL, no se trata de un impuesto obligatorio, sino voluntario.

No así en el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica -IVTM-, porque este impuesto es obligatorio, tal y como indica el art. 59.1 TRLRHL, de modo que la Entidad Local no lo puede suprimir. En su caso, si la Entidad Local tiene aprobadas cuotas por encima de las previstas en el art. 95 TRLRHL, podría modificar la Ordenanza reduciendo las cuotas hasta dejarlas en el mínimo previsto en la Ley.

Respecto al segundo aspecto, es decir, la aplicación del art. 26.3 TRLHRL, cabe señalar que para que cualquier tributo sea exigible es imprescindible que se realice el hecho imponible y se devengue el tributo.

Recordemos que el art. 20.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria -LGT-, define el hecho imponible como “el presupuesto fijado por la ley para configurar cada tributo y cuya realización origina el nacimiento de la obligación tributaria principal”.

Respecto de las tasas, el art. 2.2.a) LGT las define como los “tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado”.

Dicho precepto es reiterado en el art. 20.1 TRLRHL, añadiendo el apartado 2º del citado precepto que se entenderá que la que la actividad administrativa o servicio afecta o se refiere al sujeto pasivo “cuando haya sido motivado directa o indirectamente por este en razón de que sus actuaciones u omisiones obliguen a las entidades locales a realizar de oficio actividades o a prestar servicios por razones de seguridad, salubridad, de abastecimiento de la población o de orden urbanístico, o cualesquiera otras”.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 26.1 TRLRHL, las tasas se devengan, según la naturaleza de su hecho imponible:

  • “a) Cuando se inicie el uso privativo o el aprovechamiento especial, o cuando se inicie la prestación del servicio o la realización de la actividad, aunque en ambos casos podrá exigirse el depósito previo de su importe total o parcial.
  • b) Cuando se presente la solicitud que inicie la actuación o el expediente, que no se realizará o tramitará sin que se haya efectuado el pago correspondiente.”

Añadiendo el apartado 3º del citado art. 26 TRLRHL que:

  • “Cuando por causas no imputables al sujeto pasivo, el servicio público, la actividad administrativa o el derecho a la utilización o aprovechamiento del dominio público no se preste o desarrolle, procederá la devolución del importe correspondiente.”

Como determina la Sentencia del TS de 5 de febrero de 2010, cuando “la actividad municipal, técnica o administrativa, no haya llegado a prestarse por causas no imputables al sujeto pasivo, (…) nos encontramos ante un caso de falta de devengo y exigibilidad de la tasa (…) que determina la devolución del importe correspondiente”.

Es evidente que en las tasas por prestación de servicios, cuando no se presta el servicio por causas ajenas a la voluntad del interesado, durante el tiempo en el que no se le ha prestado el servicio no se ha producido el hecho imponible ni, en consecuencia, se ha devengado la tasa, por lo que procede la devolución del importe correspondiente.

Lo mismo ocurre cuando no se ha ocupado el dominio público por causas no imputables al interesado.

Como manifestamos en la Consulta “Aplicación de bonificación por domiciliación de tributos locales, irretroactividad de Ordenanzas fiscales y devolución de tasas por no prestación de servicios durante el estado de alarma por coronavirus”, esta situación es aplicable también a los supuestos en los que se trate de un establecimiento que realice una de las actividades que se hayan suspendido por la declaración del estado de alarma y que obligatoriamente haya tenido que cerrar por imposición de la Ley.

Recordemos que el RD 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, declaró el estado de alarma en todo el territorio nacional, con todas las consecuencias que ello supone, sobre todo para la economía nacional.

Concretamente, el art. 10 RD 463/2020 determina una serie de medidas de contención en el ámbito de la actividad comercial, equipamientos culturales, establecimientos y actividades recreativas, actividades de hostelería y restauración, y otras adicionales; de tal manera que en el apartado 1º del citado precepto se dispone que:

  • “Se suspende la apertura al público de los locales y establecimientos minoristas, a excepción de los establecimientos comerciales minoristas de alimentación, bebidas, productos y bienes de primera necesidad, establecimientos farmacéuticos, sanitarios, centros o clínicas veterinarias, ópticas y productos ortopédicos, productos higiénicos, prensa y papelería, combustible para la automoción, estancos, equipos tecnológicos y de telecomunicaciones, alimentos para animales de compañía, comercio por internet, telefónico o correspondencia, tintorerías, lavanderías y el ejercicio profesional de la actividad de peluquería a domicilio. En cualquier caso, se suspenderá la actividad de cualquier establecimiento que, a juicio de la autoridad competente, pueda suponer un riesgo de contagio por las condiciones en las que se esté desarrollando.”

Como decimos, en nuestra opinión, el establecimiento está cerrado porque así lo ha establecido la Ley debido a la situación de pandemia que ha provocado la declaración del estado de alarma. Por tanto, la situación creada es ajena al interesado, que no tiene la culpa ni le es imputable a él el cese de la actividad. En esta situación, a nuestro juicio, debe aplicarse el art. 26.3 TRLRHL y no cobrarse por los servicios que no se le pueden prestar al sujeto pasivo, incluido el de recogida de residuos sólidos.

Lo dicho es aplicable, con carácter general, pero sin duda con más motivo a la ocupación del dominio público con mesas y sillas, donde el interesado, al suspender el ejercicio de su actividad por imposición del estado de alarma, no habrá ocupado el dominio público, por lo que no se ha producido el hecho imponible y, en consecuencia, no se puede exigir la tasa por la ocupación del dominio público; pero no se trata de bonificaciones o exenciones, sino que simplemente no se ha producido el hecho imponible que determinar la exigibilidad de la correspondiente tasa.

Habitualmente la cuota por suministro de agua es bifásica, es decir, una parte de la tarifa es fija en función del tamaño del contador u otros aspectos y otra por el agua consumida, que se mide mediante el contador, de tal manera que si no se consume no se paga, o se pagará, en su caso, el mínimo establecido en la Ordenanza por la cuota de contador o de servicio, pero no por el suministro.

Y aunque no se pueda medir, si no hay suministro de agua, no hay vertido de agua, por lo que tampoco tendría por qué pagar la tasa de alcantarillado.

Conclusiones

1ª. La concesión de bonificaciones o exenciones de los tributos está sujeta a reserva de ley.

2ª. La Entidad Local sólo puede contemplar en las Ordenanzas fiscales bonificaciones o exenciones previstas en una ley.

3ª. La Entidad Local podrá derogar o suspender la aplicación de los tributos que tienen carácter voluntario, como las tasas y el ICIO, modificando las Ordenanzas correspondientes. No así el IVTM que tiene carácter obligatorio.

4ª. Hay que tener en cuenta que el interesado tiene derecho a la devolución del importe correspondiente al servicio que no se le ha prestado o la ocupación del dominio público no realizado por causas ajenas a su voluntad, como es el caso de actividades suspendidas debido a la declaración del estado de alarma.

5ª. Esta situación descrita es aplicable a la basura y a la ocupación del dominio público con mesas y sillas, porque el servicio no se presta por causas ajenas al interesado.

6ª. Normalmente el suministro de agua se calcula una parte de la cuota por contador, de tal manera que si no se consume no se paga, o se pagará, en su caso, el mínimo establecido en la Ordenanza por la cuota de contador o de servicio, pero no por el suministro. Y aunque no se pueda medir, si no hay suministro de agua no hay vertido de agua, por lo que tampoco tendría por qué pagar la tasa de alcantarillado.