Posibilidad de concesión de subvenciones directas por Ayuntamientos a sectores económicos especialmente afectados por la declaración de alarma por coronavirus

Planteamiento

En la actual crisis sanitaria y económica, diferentes ayuntamientos se han lanzado a aprobar una serie de ayudas directas a sectores económicos especialmente afectados, como los autónomos, comercio minorista u otros en situación precaria. A tal efecto se sufragan ayudas complementarias a las del Estado o la Comunidad Autónoma (prestaciones económicas directas y reiteradas en diferentes mensualidades o en forma de vales de compra en comercio local y similares) y las canalizan, frecuentemente, como subvenciones directas de las reguladas en el art. 22 LGS, pero sin exigir ningún tipo de acción o actividad y mediante una tramitación realmente breve consistente en una publicación en el tablón de anuncios municipal de unas bases y convocatoria previamente aprobadas por el alcalde. La concesión se realiza si se cumplen unos requisitos determinados.

Yo creo que no está nada claro que un Ayuntamiento pueda conceder este tipo de ayudas, las cuales rayan en ser ayudas de carácter social, ni tampoco está nada claro cuál deba ser el procedimiento de concesión.

¿Resulta posible canalizar este tipo de ayudas directas? De ser posible, ¿cuál debería ser el procedimiento a seguir?

Respuesta

La primera cuestión que hay que tratar es que cualquier subvención que conceda una Entidad Local, incluidas las posibles ayudas a sectores económicos especialmente afectados, como los autónomos, comercio minorista u otros en situación precaria, hay que enmarcarlas dentro del ámbito de la acción de fomento, de la concesión de subvenciones.

El art. 24 del Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales -RSCL-, considera subvención “cualquier auxilio directo o indirecto, valorable económicamente, a expensas de las Entidades locales, que otorguen las Corporaciones, y, entre ellos, las becas, primas, premios y demás gastos de ayuda personal”.

Por su parte, el art. 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -LGS-, dispone que se entiende por subvención, a los efectos de esta ley, “toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos”:

• “a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.

• b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.

• c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.”

En el ámbito territorial de la entidad consultante, el art. 239 del DLeg 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley municipal y de régimen local de Cataluña -TRLMRLC-, dispone que “la actividad de fomento se ejerce de acuerdo con los principios de publicidad, de objetividad, de libre concurrencia y de igualdad, y con adecuación a la legalidad presupuestaria”.

Añadiendo el art. 240 TRLMRLC que:

• “240.1 Los entes locales pueden otorgar subvenciones y ayudas de contenido económico o de otra naturaleza a favor de entidades públicas o privadas y de particulares que hacen actividades que complementan o suplen las competencias locales.

• 240.2 Los entes locales tienen que comprobar la aplicación efectiva de las medidas de fomento a la finalidad prevista.”

Por otro lado, el art. 118 del Decreto 179/1995, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de obras, actividades y servicios de las entidades locales, señala que:

• “La subvención tiene por objeto la disposición gratuita de fondos públicos que las entidades locales o sus organismos autónomos otorguen a personas o entidades públicas o privadas, para fomentar una actividad de utilidad o interés social o para promover la consecución de un fin público, sin perjuicio de lo que se establece en el art. 121 de este Reglamento.”

Añadiendo el art. 122.1 del citado Decreto que:

• “Las entidades locales podrán otorgar subvenciones y ayudas a entidades, organismos o particulares cuyas actividades suplan o complementen los servicios atribuidos a la competencia local o sean de interés local.”

Como ya señalábamos en anteriores consultas, la actividad subvencionada debe formar parte del ámbito competencial de la entidad que subvenciona; así lo ha señalado la jurisprudencia constitucional sin excepción alguna: el ejercicio por el Estado y las Comunidades autónomas de competencias anejas al gasto o a la subvención sólo se justifica en los casos en que, por razón de la materia sobre la que opera dicho gasto o subvención, dispongan precisamente de esas competencias con arreglo a la Constitución -CE- y los Estatutos de Autonomía. Es decir, existe una vinculación estricta entre competencias y gasto; por ello, la Sentencia del TC de 5 de abril de 2001 señala que las Comunidades Autónomas no pueden financiar o subvencionar cualquier clase de actividad, sino tan sólo aquéllas sobre las cuales tengan competencias, pues la potestad de gasto no es título competencial que pueda alterar el orden de competencias diseñado por la CE y los Estatutos de Autonomía. La potestad de gasto autonómica o estatal no podrá aplicarse sino a actividades en relación con las que, por razón de la materia, se ostenten competencias, pues las subvenciones no son más que simples actos de ejecución de competencias. En tal sentido, recomendamos la lectura de las Consultas siguientes:

• - Canarias. Ayuntamiento como colaborador en eventos deportivos y culturales para que los promotores no deban suscribir póliza de seguro de responsabilidad civil: ¿subvención o patrocinio.

• - Ayudas de emergencia social otorgadas por el Ayuntamiento: consideración como subvenciones por la IGAE.

• - Posibilidad de aprobar ordenanza municipal para la concesión de subvenciones en materia de ayudas de emergencia social.

• - Políticas de fomento del empleo en el municipio. ¿Es una competencia del Ayuntamiento?

Por tanto, en el otorgamiento de la subvención deberá justificarse la actividad que se subvenciona y que ésta forma parte del ámbito competencial del Ayuntamiento.

En tal sentido hay que analizar el art. 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local -LRBRL-, respecto de las competencias obligatorias y, sobre todo, el art. 25.2 LRBRL para intentar encuadrar la actividad subvencionada en el ámbito de las competencias locales.

En el ámbito de la Comunidad Autónoma de Cataluña, las competencias atribuidas a los municipios están en el art. 66 TRLMRLC.

En principio, no parece que subvencionar a sectores económicos especialmente afectados por la crisis económica que ha provocado la situación de pandemia forme parte del ámbito competencial de las Entidades Locales, más allá de la “evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social”(art. 25.2.e) LRBRL) o la prestación de los servicios sociales y la promoción y la reinserción sociales (art. 66.3) TRLMRLC).

Aunque hay que señalar que el art. 71.1.g) TRLMRLC atribuye a los municipios como actividades complementarias de las propias de otras Administraciones Públicas, ente otras, “la ocupación y la lucha contra el desempleo”.

Por otra parte, el art. 53.1 de la Ley 18/2017, de 1 de agosto, de comercio, servicios y ferias de Cataluña, establece que:

• “El departamento competente en materia de comercio, junto con las políticas de fomento que llevan a cabo los ayuntamientos en el marco de sus competencias, debe poner en práctica políticas de fomento de la competitividad del comercio urbano para contribuir a mejorar su eficiencia, competitividad y sostenibilidad, y poner al alcance del sector las herramientas que permitan a sus integrantes tener más capacidad de adaptación al entorno actual, de crecimiento e internacionalización. Estas políticas deben concretarse mediante planes que desarrollen objetivos y actuaciones para períodos determinados.”

Por tanto, a nuestro juicio, las ayudas a sectores económicos especialmente afectados, como los autónomos, comercio minorista u otros en situación precaria, deberían, en su caso, enmarcarse bien como políticas de fomento de la competitividad del comercio urbano o de lucha contra el desempleo, es decir, conceder subvenciones al comercio con la finalidad de fomentar el comercio urbano o luchar contra el desempleo.

En caso contrario estaríamos en presencia más bien una competencia impropia, por lo que, para su ejercicio, se debería aplicar el art. 7.4 LRBRL, tal manera que:

• “Las Entidades Locales solo podrán ejercer competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo con los requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública. A estos efectos, serán necesarios y vinculantes los informes previos de la Administración competente por razón de materia, en el que se señale la inexistencia de duplicidades, y de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias. En todo caso, el ejercicio de estas competencias deberá realizarse en los términos previstos en la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas.”

Los procedimientos de concesión de subvenciones son básicamente dos: el de pública concurrencia y el de concesión directa.

Respecto del procedimiento de concesión, el art. 22.1 LGS, establece que:

• “El procedimiento ordinario de concesión de subvenciones se tramitará en régimen de concurrencia competitiva. A efectos de esta ley, tendrá la consideración de concurrencia competitiva el procedimiento mediante el cual la concesión de las subvenciones se realiza mediante la comparación de las solicitudes presentadas, a fin de establecer una prelación entre las mismas de acuerdo con los criterios de valoración previamente fijados en las bases reguladoras y en la convocatoria, y adjudicar, con el límite fijado en la convocatoria dentro del crédito disponible, aquellas que hayan obtenido mayor valoración en aplicación de los citados criterios.”

Por su parte, el art. 22.2 LGS se refiere a las subvenciones directas, que podrán concederse en los siguientes supuestos:

• “a) Las previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales, en los términos recogidos en los convenios y en la normativa reguladora de estas subvenciones.

• A efectos de lo establecido en el párrafo anterior, se entiende por subvención prevista nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado aquella en que al menos su dotación presupuestaria y beneficiario aparezcan determinados en los estados de gasto del Presupuesto. El objeto de estas subvenciones deberá quedar determinado expresamente en el correspondiente convenio de colaboración o resolución de concesión que, en todo caso, deberá ser congruente con la clasificación funcional y económica del correspondiente crédito presupuestario.

• b) Aquellas cuyo otorgamiento o cuantía venga impuesto a la Administración por una norma de rango legal, que seguirán el procedimiento de concesión que les resulte de aplicación de acuerdo con su propia normativa.

• c) Con carácter excepcional, aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública.”

Como indica el art. 67.3.a) del RD 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -RLGS-, para la concesión directa de subvenciones a que se refiere el apartado c) del art. 22.2 LGS, se requiere “una memoria del órgano gestor de las subvenciones, competente por razón de la materia, justificativa del carácter singular de las subvenciones, de las razones que acreditan el interés público, social, económico o humanitario, u otras que justifican la dificultad de su convocatoria pública”.

Por tanto, se deberá acreditar la concurrencia de las situaciones de interés público, social, económico o humanitario que justifiquen la concesión directa, lo que deberá acreditarse en el expediente.

En caso contrario, las subvenciones deben realizarse mediante concurrencia competitiva y, en este caso, el art. 9 LGS establece que, con carácter previo al otorgamiento de las subvenciones, deberán aprobarse las normas que establezcan las bases reguladoras de concesión en los términos establecidos en esta ley

Como decíamos en la Consulta “Concesión de subvenciones por la Diputación Provincial a los Ayuntamientos: normativa reguladora y procedimiento a seguir”, respecto del procedimiento para la aprobación de las bases reguladoras de las subvenciones, el art. 17.2 LGS se limita a establecer que las bases reguladoras de las subvenciones de las Corporaciones locales se deberán aprobar en el marco de las bases de ejecución del presupuesto, a través de una Ordenanza general de subvenciones o mediante una Ordenanza específica para las distintas modalidades de subvenciones; añadiendo el art. 9.3 LGS que las bases reguladoras de cada tipo de subvención se publicarán en el BOE o en el diario oficial correspondiente.

Conclusiones

1ª. Las ayudas directas a sectores económicos especialmente afectados, como los autónomos, comercio minorista u otros en situación precaria, sólo se podrán realizar si se canalizan a través de las competencias que tienen los municipios en la Comunidad Autónoma de Cataluña, como es el fomento del comercio urbano o la lucha contra del desempleo.

2ª. En caso contrario se tratará del ejercicio de competencias impropias, debiendo entonces utilizarse el procedimiento previsto en el art. 7.4 LRBRL.

3ª. El procedimiento ordinario para la concesión de subvenciones es el de concurrencia competitiva, que deberá realizarse previa la aprobación de las bases reguladoras de concesión en los términos establecidos en esta ley.

4ª. Sólo excepcionalmente y previa acreditación en el expediente del interés público, social, económico o humanitario, u otras que justifican la dificultad de su convocatoria pública, se pondrán conceder subvenciones directas.