Posibilidad de celebrar contratos menores para redacción de proyectos. Necesidad de justificación de insuficiencia de medios

Planteamiento

¿Puede un ayuntamiento celebrar contratos menores de servicios para la redacción de proyectos de obras? Desde el área de urbanismo se justifica que tal redacción no se puede realizar por medios propios y procede a la contratación de esa redacción.

El problema es que podemos encontrarnos que antes de finalizar el año se hayan celebrado 6 ó 7 contratos menores para redacción de distintos proyectos (confección de un puente, construcción de un edificio, redacción de una modificación del plan general, elaboración de dos proyectos de obras ordinarias distintas, etc.). Cada uno de ellos no supera el umbral de 15.000 euros.

¿Puede el ayuntamiento celebrar contratos menores para la redacción de un proyecto de obras?

¿Se consideran esos contratos recurrentes y, por lo tanto, no pueden celebrarse?

¿Hay fraccionamiento?

El exceso de trabajo en un área determinada justifica la insuficiencia de medios propios. Si es así, ¿hasta cuándo?

Respuesta

La primera cuestión planteada es la posibilidad de que el Ayuntamiento realice contratos menores de servicios para la redacción de proyectos, supuesto para el cual no se deduce ninguna imposibilidad legal, siempre que se cumplan los requisitos previstos en el art. 118 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 –LCSP 2017-. Así, la JCCA. Expediente 92/18, de 4 de Marzo de 2019, sobre aplicación de la técnica de los contratos menores a los contratos de redacción de proyecto concluye que:

• “La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, permite emplear el contrato menor para la contratación de proyectos de obras o instalaciones o cualquier otra prestación de arquitectura, ingeniería, consultoría y urbanismo siempre que se cumplan las condiciones que la ley establece para ello.”

El expediente del contrato menor se regula en el art. 118 LCSP 2017.El primer límite de dichos contratos es el cuantitativo, y así se consideran contratos menores los contratos de valor estimado inferior a 15.000 euros, cuando se trate de contratos de suministro o de servicios, como es el que nos ocupa.

Es necesario analizar si el contrato se vincula a la redacción de proyectos por cada una de las obras, considerándose las mismas como objetos diferentes o, por el contrario, el objeto es el mismo, redacción de proyectos. Es decir, será imprescindible dilucidar si estamos ante prestaciones susceptibles de ser consideradas como una prestación diferenciada y no media entre ellas un vínculo operativo. Además, que no haya una finalidad dirigida a disminuir la cuantía del contrato, fraccionándolo en varios con el objeto de disminuir su cuantía y eludir los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que correspondan, teniendo en cuenta lo señalado en el art. 99.2 LCSP 2017:

• “2. No podrá fraccionarse un contrato con la finalidad de disminuir la cuantía del mismo y eludir así los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que correspondan.”

El Informe 72/2018, de 15 de julio de 2019, de la JCCA del Estado, sobre fraccionamiento del contrato, señala que:

• “La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado ha resuelto cuestiones generales relativas al fraccionamiento de los contratos públicos en diversas ocasiones. Nuestra doctrina general está contenida en informes como el 57/09, de 1 de febrero de 2010, el 6/2016, de 27 de abril de 2017, el 1/09 o el 16/09.

• Tal doctrina señala que el fundamento de la prohibición de fraccionar el objeto de los contratos del sector público, incorporada al artículo 99.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, se encuentra en evitar que mediante esta conducta se eluda la aplicación de las normas relativas a la publicidad o al procedimiento de adjudicación, normas cuya exigibilidad depende del valor estimado del contrato y que representan un elemento central de la contratación pública y un sistema de protección de la competencia. Ello significa que la finalidad de la Ley no es agrupar artificialmente varias prestaciones de distinta o idéntica naturaleza, sino impedir el fraude de Ley antes señalado. Por todo ello, este precepto no debe interpretarse como una obligación de integrar en un solo contrato dos o más prestaciones similares si entre ellas no existe un vínculo operativo real y es perfectamente posible contratarlas por separado o, incluso, su explotación en forma independiente.

• También hemos declarado en nuestros precedentes informes 31/12 y 1/09 que aún cuando los objetos de dos o más contratos sean semejantes, si son independientes entre sí, no hay razón para considerar imposible su tramitación separada.

• En esta misma línea en determinados supuestos igualmente es posible dividir el contrato en lotes y así lo afirmamos en nuestro informe 69/2008, de 31 de marzo, cuando señalamos que «El primer requisito que debe cumplirse para que pueda hablarse de fraccionamiento del contrato es que exista una unidad operativa o sustancial entre las diferentes prestaciones (o partes de prestaciones). Así se desprende sin lugar a dudas de la propia Ley de Contratos del Sector Público que expone que cuando el objeto del contrato admita fraccionamiento y así se justifique debidamente en el expediente, podrá preverse la realización independiente de cada una de sus partes mediante su división en lotes, siempre que éstos sean susceptibles de utilización o aprovechamiento separado y constituyan una unidad funcional, o así lo exija la naturaleza del objeto.»

• La ley admite, por tanto, que el objeto de un contrato pueda fraccionarse y dividirse en lotes las diferentes partes en que consiste la prestación, siempre que sean susceptibles de utilización o aprovechamiento por separado y constituyan por sí solas una unidad funcional. Quiere decir esto que si se admite la posibilidad de que partes de una prestación puedan ser tratadas separadamente cuando cumplan los dos requisitos mencionados, con mucha más razón deberá admitirse que sean objeto de contratación por separado dos prestaciones que ni siquiera forman por sí mismas una unidad.

• Para finalizar el análisis de nuestra doctrina general sobre esta materia interesa destacar lo que ya expusimos en nuestro informe 1/09 en el sentido de que existirá un fraccionamiento lícito del objeto del contrato siempre que concurran los requisitos legales, es decir, que el objeto por su propia naturaleza admita que determinadas partes del mismo sean susceptibles de contratación por separado y siempre que el fraccionamiento no se lleve a cabo con la finalidad de disminuir la cuantía del mismo y eludir así los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que correspondan. Señalamos entonces que “no concurriendo estos requisitos debe entenderse que se trata de objetos independientes que, por tanto, pueden ser tratados desde el punto de vista contractual de forma independiente. De no ser así, evidentemente no cabe el fraccionamiento.”

Asimismo, el Informe 39/2018, de 2 de julio, de la JCCA del Estado, en relación con el Informe 12/2015, de 6 de abril de 2016, afirma que:

• “En realidad, el citado principio de no fragmentación fraudulenta del objeto del contrato solo operará cuando pueda hablarse de «fragmentación» como tal, esto es, según reiterada doctrina de esta Junta Consultiva (informe 31/12, entre otros), cuando entre las diferentes prestaciones que pretenden contratarse (o partes de éstas) exista un vínculo operativo. Cuando este sea el caso la discrecionalidad del órgano de contratación para tramitar una pluralidad de expedientes de contratación que culminen en una pluralidad de contratos se encontrará con el límite del citado principio que consagra el art. 86.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.”

Los proyectos a que hace referencia la consulta parece que hacen referencia a diferentes necesidades, ya que el objeto por su propia naturaleza admite que determinadas partes del mismo sean susceptibles de contratación por separado.

En relación con lo anterior no parece que las prestaciones tengan carácter recurrente, responden a diferentes necesidades, no implican una necesidad estructural, por lo que desde esta perspectiva también es posible acudir al contrato menor.

El expediente del contrato menor requiere justificar la necesidad del mismo y, por tanto, en contratos de servicios, como es el que nos ocupa, requiere, el informe de insuficiencia de medios (art. 116.4.f) LCSP 2017). La determinación sobre si el exceso de trabajo en un área determinada justifica la insuficiencia de medios propios, es una cuestión que a priori no es posible valorar. Puede existir exceso de trabajo puntual que justifique la insuficiencia de medios o estructural, ahora bien, ello no implica que no se pueda justificar la insuficiencia de medios para una determinada prestación. Tampoco es posible la valoración temporal, ya que va vinculada a la necesidad de redactar proyectos, que a su vez está vinculada a las disponibilidades presupuestarias para ejecución de obras.

En todo caso y dado que de la consulta se deduce que existe necesidad de redacción de proyectos, nada impide, con una adecuada planificación, la licitación del contrato. La necesidad de ejecución de una obra es perfectamente previsible y por la cuantía del contrato de redacción del proyecto no es obligatorio, sino potestativo, acudir al contrato menor.

Conclusiones

1ª. El ayuntamiento puede celebrar contratos menores para la redacción de un proyecto de obras.

2ª. Al ser contrato de servicios requiere justificar la insuficiencia de medios para esa concreta prestación.

3ª. Si los proyectos responden a diferentes necesidades no se puede concluir que hay fraccionamiento del objeto del contrato.

4ª. La utilización del contrato menor es potestativa, por lo que nada impide licitar contratos de redacción de proyectos.