Pleno extraordinario. ¿Es necesario el dictamen previo de los asuntos incluidos a instancia de la cuarta parte de los concejales?

Planteamiento

¿Es necesario el dictamen previo de los asuntos incluidos en un pleno extraordinario a instancia de la cuarta parte de los concejales? En caso afirmativo, ¿sería necesario también en el supuesto de convocatoria automática al no haberse convocado por el alcalde?

¿Y son admisibles las enmiendas a la totalidad de un dictamen? Es decir, ¿es posible modificar un dictamen vía enmienda sin contar con la autorización del proponente?

Respuesta

El art. 82.2 del RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF-, dispone literalmente en relación con las sesiones plenarias:

• “2. En el orden del día sólo pueden incluirse los asuntos que hayan sido previamente dictaminados, informados o sometidos a consulta de la Comisión Informativa que corresponda

• 3. El Alcalde o Presidente, por razones de urgencia debidamente motivada, podrá incluir en el orden del día, a iniciativa propia o a propuesta de alguno de los portavoces, asuntos que no hayan sido previamente informados por la respectiva Comisión Informativa, pero en este supuesto no podrá adoptarse acuerdo alguno sobre estos asuntos sin que el Pleno ratifique su inclusión en el orden del día.”

A esta determinación legal, debemos añadir la regulación que se contiene en el art. 126 ROF, que literalmente señala:

• “1. Los dictámenes de las Comisiones informativas tienen carácter preceptivo y no vinculante.

• 2. En supuestos de urgencia, el Pleno o la Comisión de Gobierno, podrá adoptar acuerdos sobre asuntos no dictaminados por la correspondiente Comisión informativa, pero, en estos casos, del acuerdo adoptado deberá darse cuenta a la Comisión informativa en la primera sesión que se celebre. A propuesta de cualquiera de los miembros de la Comisión informativa, el asunto deberá ser incluido en el orden del día del siguiente Pleno con objeto de que éste delibere sobre la urgencia acordada, en ejercicio de sus atribuciones de control y fiscalización.”

De estos artículos se puede extraer la conclusión de que el régimen ordinario del desarrollo de las sesiones plenarias requiere el previo dictamen de los asuntos incluidos en su orden del día de la convocatoria, y que esta exigencia no decae en los supuestos en los que la sesión se convoca con carácter extraordinario, debido a que su posible excepción solo se plantea en los supuestos en los que la convocatoria o los asuntos a debatir, se tratan con urgencia debidamente justificada. Por lo tanto, como afirma la consulta “Solicitud de Pleno extraordinario y urgente por concejales de la oposición sin motivación ni propuesta de acuerdo”, en condiciones normales se deben someter a dictamen los asuntos incluidos en el orden del día propuesto para los plenos extraordinarios solicitados por, al menos, una cuarta parte de los miembros de la Corporación, debido a que no existe ninguna exigencia para que su convocatoria sea declarada como urgente.

Ahora bien, esta afirmación debe ser matizada en los casos en los que, ante la omisión de la Alcaldía o Presidencia de la entidad local en su obligación de convocar la sesión plenaria solicitada, por expresa determinación del art. 46.2.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-. En efecto, debido a que esta medida tiene como objeto garantizar la celebración de la sesión plenaria que haya sido correctamente solicitada por el número mínimo exigido de miembros de la corporación, su fijación conforme a los términos indicados en dicho artículo no puede quedar sometida a la previa convocatoria de la comisión informativa correspondiente, dado el carácter automático que se establece en estos supuestos.

Sobre la segunda cuestión planteada, se hace referencia a la posibilidad de plantear una enmienda a la totalidad de un dictamen previamente emitido por la comisión informativa correspondiente, por lo que se entiende que la enmienda se realizará ante la propuesta que, en definitiva, sea elevada a la sesión plenaria correspondiente. En tal sentido, el art. 97.5 ROF dispone literalmente:

• “5. Enmienda, es la propuesta de modificación de un dictamen o proposición presentada por cualquier miembro, mediante escrito presentado al Presidente antes de iniciarse la deliberación del asunto.”

Conforme a esta definición, la enmienda es la solicitud formulada por cualquier miembro de la Corporación para que, en el trámite de debate y votación de la propuesta correspondiente, sea modificada su redacción inicial por otra que debe ser presentada con anterioridad a su consideración por el pleno de la corporación. Estas cuestiones son normalmente objeto de regulación en los reglamentos orgánicos que se aprueben en cada entidad local, debido a la carencia de regulación específica que existe en la normativa vigente.

No obstante, como se analiza en las consultas “Presentación en el pleno de enmienda de propuesta de acuerdo de modificación de crédito y su reflejo en el acta por el secretario municipal” y “¿Es necesario llevar a la siguiente sesión de Pleno municipal las enmiendas dejadas sobre la mesa?”, de la regulación contenida en los arts. 91 y ss del ROF, se puede concluir que el momento procesal oportuno para debatir una enmienda, presentada conforme a lo dispuesto en el art. 97.5 antes citado, es inmediatamente antes de iniciar la deliberación del asunto tal y como fue dictaminado por la comisión informativa, al objeto de decidir si la enmienda se acepta o no para proceder, en este caso, a la modificación del dictamen.

De acuerdo con esta interpretación, y aunque ciertamente no es la práctica habitual en las entidades locales españolas, debemos estimar que la posibilidad a la que se refiere la normativa vigente de presentar enmiendas puede conllevar la modificación de la propuesta inicial, siempre que se adopte el acuerdo oportuno por el propio órgano colegiado. De este modo, conforme al axioma jurídico por el que “quien puede lo más, puede lo menos”, si la propuesta de acuerdo puede ser rechazada por acuerdo del órgano colegiado adoptado por la mayoría legal necesaria, no se aprecia inconveniente para que el mismo pueda ser modificado conforme al mismo régimen de mayoría exigible, conforme al procedimiento determinado para la presentación y votación de enmiendas.

En apoyo de esta posición puede citarse la Sentencia del TSJ Andalucía de 21 de septiembre de 2016, en la que se afirma expresamente:

• “Con estos datos, si bien es cierto que en el ámbito de este proceso especial no es posible discutir cuestiones de legalidad ordinaria, el acuerdo del Pleno que aprobó inicialmente los Presupuestos municipales al inadmitir de plano el debate y votación de las enmiendas presentadas por el Grupo Participa Sevilla al amparo del artículo 24 del propio ROM y 168.4 de la LHL, vulneró lo dispuesto por el artículo 23 CE, al impedir su participación en un asunto público ejerciendo las funciones inherentes a su cargo y tal y como se señala en la STC 197/1993 de 14 de junio (rec. 683/1991) ha de privar, en este ámbito, el principio de interpretación más favorable a la efectividad de los derechos fundamentales.”

Conclusiones

1ª. En las sesiones de los órganos colegiados que se traten asuntos de competencia del pleno de la corporación, es preciso que los puntos incluidos en el orden del día hayan sido sometidos al dictamen de la comisión informativa correspondiente, con la excepción de los asuntos que vayan a ser tratados por vía de urgencia.

2ª. Conforme a esta determinación legal, los asuntos incluidos en la solicitud de convocatoria de pleno extraordinario, formulada por una cuarta parte de los miembros de la corporación, deben ser igualmente sometidos a dictamen de forma previa a la celebración de la sesión extraordinaria.

3ª. No obstante, la celebración de estas sesiones por aplicación de la convocatoria automática a la que se refiere el art. 46.2.a) LRBRL, no requiere la previa celebración de la comisión informativa correspondiente.

4ª. Conforme a la normativa vigente, los miembros de la corporación pueden formular enmiendas a las propuestas incluidas en las sesiones de los órganos colegiados de los que formen parte, teniendo derecho a que sean sometidas a votación y, en su caso, incluidas dentro de la redacción que definitivamente sea sometida a su aprobación.