Plazo de vigencia y órgano competente para aprobar convenios de colaboración por los que se aprueban delegaciones de competencias

Planteamiento

Estoy preparando modelo por el ayuntamiento en relación a la aprobación de convenios de delegación y de encomiendas de gestión que hacemos tengo ciertas dudas en cuanto a su tramitación.

Respecto a los convenios de delegación de competencias, entiendo, que la duración puede ser indefinida, ¿no?

El artículo 49. h) de la Ley 40/2015 establece que:

“Plazo de vigencia del convenio teniendo en cuenta las siguientes reglas:

1.º Los convenios deberán tener una duración determinada, que no podrá ser superior a cuatro años, salvo que normativamente se prevea un plazo superior.”

No obstante, el art. 27 LRBRL, que regula las delegaciones, dispone que:

“La delegación deberá determinar el alcance, contenido, condiciones y duración de la misma, que no podrá ser inferior a cinco años, así como el control de eficiencia que se reserve la Administración delegante y los medios personales, materiales y económicos, que ésta asigne sin que pueda suponer un mayor gasto de las Administraciones Públicas.”

Por tanto, habla de duración mínima pero no de duración máxima que, entiendo, no existe.

Por lo que respecta a las encomiendas de gestión tengo dudas respecto al órgano competente para su aprobación. Normalmente materializamos las encomiendas de gestión vía convenios de colaboración. El órgano competente es el pleno en virtud del art. 22.2 p) LRBRL "Aquellas otras que deban corresponder al Pleno puede exigir su aprobación una mayoría especial”.

Y la aprobación de la mayoría especial sería la regulada en el art. 47.2 h) “Transferencia de funciones o actividades a otras Administraciones públicas, así como la aceptación de las delegaciones o encomiendas de gestión realizadas por otras administraciones, salvo que por ley ¿se impongan obligatoriamente ¿O bien puede ser el alcalde (o por delegación la jgl) porque entendemos que en una encomienda de gestión no hay transferencia de funciones o actividades y por tanto por competencia residual es el alcalde?

Y por último, solemos aprobar planes de servicio con entidades supramunicipales. En la mayoría de planes de servicio que aprobamos suelen derivarse de convenios de delegación de competencias. ¿Qué naturaleza jurídica tiene un plan de servicios? ¿Y cómo deberíamos aprobarlo?

Respuesta

Los convenios se definen por el art. 47.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP- como los acuerdos con efectos jurídicos adoptados por las administraciones públicas, los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes o las universidades públicas entre sí o con sujetos de derecho privado para un fin común.

El citado artículo añade que no tienen la consideración de convenios, los protocolos generales de actuación o instrumentos similares que comporten meras declaraciones de intención de contenido general o que expresen la voluntad de las administraciones y partes suscriptoras para actuar con un objetivo común, siempre que no supongan la formalización de compromisos jurídicos concretos y exigibles.

Conforme a la regulación específica de los convenios que se incluye en la citada norma estatal, el art. 49.h) LRJSP limita la duración de estos instrumentos, exigiendo que tengan una duración determinada que, salvo excepción normativa aplicable, debe ser como máximo de cuatro años prorrogables por otros cuatro.

En el supuesto planteado, se utiliza la figura del convenio de colaboración interadministrativo a la que se refiere el art. 47.2.a) LRJSP para instrumentar la delegación de competencias a la que se refiere el art.27 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, por la que el Estado y las CCAA, en el ejercicio de sus respectivas atribuciones podrán delegar en los municipios el ejercicio de sus competencias, con el objetivo de mejorar la eficiencia de la gestión pública, contribuir a eliminar duplicidades administrativas y ser acorde con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Esta apelación a la figura del convenio interadministrativo no es inusual en la práctica, como se aprecia en consultas precedentes como “Navarra. ¿Cuál es el órgano competente en el ámbito local para aprobar convenios con entidades con las que encomendar una actuación o financiar una actividad concreta?”), llegando incluso a ser mencionada en alguna disposición sobre régimen local, como es el caso del art. 77.3 del DLeg 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña -TRLMC-. No obstante, en el citado art. 27 LRBRL se habla de disposición o acuerdo de delegación, en el que se deberán incluir las condiciones de ejercicio de las materias a las que haga referencia y su alcance, tanto material como temporal, debiendo ser objeto de aceptación expresa por el municipio al que se destine la delegación aprobada inicialmente por la Administración titular de la competencia.

A estos efectos, como afirma expresamente el párrafo tercero del art. 27.1 LRBRL, se requiere una duración mínima de estos acuerdos o disposiciones de delegación, fijada en cinco años, pero al contrario no se establece una duración máxima en este sentido por lo que, tal y como se indica en la propia consulta, debemos entender que el acuerdo de delegación puede ser adoptado de forma indefinida y solo con el límite mínimo inferior al que ha hecho referencia. En este sentido se posicionan consultas anteriores como “Convenio de colaboración: revocación de la delegación en la Diputación de las facultades en relación con los tributos y demás ingresos de derecho público”, asumiendo la interpretación por la que las delegaciones de atribuciones y competencias entre administraciones se deben de entender como indefinidas a efectos temporales, salvo que en la propia delegación se disponga otra cosa.

Por todo ello, debemos entender que las delegaciones de competencias realizadas conforme a los términos del art. 27 LRBRL se pueden adoptar por un plazo concreto o indefinido, si bien en el primer caso no podrá ser inferior a cinco años. Conforme a esta interpretación, debemos entender que lo vinculante a estos efectos será el acuerdo adoptado por las Administraciones implicadas, que si posteriormente se desarrolla en un convenio interadministrativo, podrá tener una duración superior a la fijada específicamente en el art. 49.h) LRJSP.

En segundo lugar, por lo que respecta a la encomienda de gestión, se regula en el art. 11 LRJSP siendo definida como la fórmula por la que encarga la realización de actividades de carácter material o técnico, otros órganos o entidades de derecho público de la misma o de distinta administración, siempre que entre sus competencias estén esas actividades, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño.

En este caso, el citado artículo añade que la encomienda de gestión no supone cesión de la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del órgano o entidad encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto de encomienda. Por este motivo, de forma expresa cuando la encomienda de gestión se realice entre órganos y entidades de derecho público de distintas administraciones se formalizará mediante firma del correspondiente convenio entre ellas, que deberá ser publicado en el diario oficial correspondiente a la entidad encomendante, salvo en el supuesto de la gestión ordinaria de los servicios de las CCAA por las diputaciones provinciales o en su caso cabildos o consejos insulares, que se regirá por la legislación de régimen local.

Debido a que existen diferentes tipos de encomiendas de gestión, no es pacífica la interpretación sobre el órgano competente para su aprobación, como se comprueba al contrastar consultas precedentes como “Encomienda de gestión de servicios y de obras a medio propio. ¿En qué casos deben ser aprobados por el pleno obligatoriamente?”y otras con diferente criterio, pudiendo citar como ejemplo“Órgano municipal competente para otorgar la encomienda de gestión material de los procesos selectivos de estabilización a la diputación foral y aprobar el convenio para formalizar la misma”

No obstante, se puede llegar a una solución compatible con ambas interpretaciones, que supondría diferenciar entre las encomiendas a medios propios de la entidad local, cuya competencia residiría en el órgano que fuera competente en función de lo dispuesto en la normativa contractual aplicable, de las que se realizan a otras administraciones o entidades dependientes de éstas, en las que se entendería competente el pleno de la corporación por imposición de lo dispuesto en el art. 47.2.h) LRBRL.

Finalmente, en lo que respecta a lo que se denomina en la consulta como planes de servicio, por los que, según se desprende de la misma, se acuerda con otras entidades la planificación de un servicio de la que pueden derivar posteriores convenios de delegación de competencias, se puede entender que si el plan de servicio es un documento previo por el que después se deberán tramitar las delegaciones correspondientes, se puede equiparar a los protocolos generales de actuación o instrumentos similares a los que hace referencia el segundo párrafo del art. 47.1 LRJSP, lo que supone que puede ser aprobado por la alcaldía-presidencia al no conllevar una obligación concreta sino una mera planificación a futuro, que deberá ser concretada con los acuerdos correspondientes, que deberá aprobar el órgano competente en cada caso.

Conclusiones

1ª. La delegación de competencias entre administraciones debe ser adoptada mediante un acuerdo o disposición aprobada por las entidades implicadas y en el que deben constar los elementos fundamentales de su régimen jurídico. A estos efectos, su duración se debe entender indefinida salvo determinación expresa en sentido contrario, por lo que, si se instrumenta mediante un convenio interadministrativo, no se verá limitado por la duración a la que se refiere el artículo 49.h) LRJSP.

2ª. En el caso de las encomiendas de gestión, la competencia para su aprobación dependerá de la entidad con la que se acuerde el encargo de las tareas que comprende su objeto, debido a que si se realiza con otra administración debemos entender que será competente el pleno de la corporación. Si se proyecta con un medio propio, dependerá del órgano competente conforme a lo dispuesto en la normativa sobre contratos del sector público.

3ª. Los denominados planes de servicio, deben ser considerados como protocolos generales de actuación o instrumentos similares, tal y como se describen en el art. 47.1 LRJSP.