Plazo de constitución de Grupos políticos tras las elecciones municipales

Planteamiento

En este Ayuntamiento hay Reglamento Orgánico Municipal que, al regular el tema de los Grupos políticos, no señala plazo de presentación de escrito de constitución de Grupo. Tras las últimas elecciones municipales se presentó escrito comunicando la constitución de un Grupo político fuera del plazo de cinco días previsto en el ROF, pero con anterioridad al Pleno organizativo.

En virtud del principio de autonomía local, ¿tendría preferencia el Reglamento Orgánico Municipal sobre las disposiciones estatales que no ostentan carácter básico, entre las que se encuentra el ROF?

Dado que el derecho de todo Concejal a integrarse en un Grupo político, en los términos legalmente establecidos, forma parte del estatus propio del cargo, ¿su desconocimiento vulneraría el derecho fundamental que les reconoce el art. 23 CE por lo que el Grupo estaría correctamente constituido? ¿O, por el contrario, no podría admitirse como válidamente constituido el Grupo municipal?

Respuesta

Respecto a la constitución de los Grupos políticos municipales, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, en su art. 73.3 establece que:

• “A efectos de su actuación corporativa, los miembros de las Corporaciones locales se constituirán en grupos políticos, en la forma y con los derechos y las obligaciones que establezcan con excepción de aquellos que no se integren en el grupo político que constituya la formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su grupo de procedencia, que tendrán la consideración de miembros no adscritos.”

A su vez, este precepto es desarrollado por los arts. 23 y ss del RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF-. Al respecto, el art. 24 ROF dispone que:

• “1. Los grupos políticos se constituirán mediante escrito dirigido al Presidente y suscrito por todos sus integrantes, que se presentará en la Secretaría General de la Corporación dentro de los cinco días hábiles siguientes a la constitución de la Corporación.

• 2. En el mismo escrito de constitución se hará constar la designación de Portavoz del grupo, pudiendo designarse también suplentes.”

Ahora bien, también debemos tener presente la Sentencia del TS de 15 de septiembre de 1995, en virtud de la cual:

• “Constituye materia típica de los Reglamentos propios de cada Corporación la regulación de la formación de los grupos políticos y la incorporación a ellos de los Concejales del Pleno como, sobre la base de la redacción muy genérica del ROFRJEL en la materia que obliga a remitir a las reglas de cada Corporación (así lo hace el artículo 26 del referido Reglamento), se afirma en la Sentencia de la antigua Sala Quinta de 20 de mayo de 1988.”

En esta Sentencia del TS de 20 de mayo de 1988, aludida en la anterior, se reconoce explícitamente “que cada Corporación tiene competencia para regular la formación de los grupos políticos y la incorporación a los mismos de los Concejales” sobre las disposiciones del ROF.Y en la Sentencia del TS de 8 de febrero de 1999, tras recordar la doctrina establecida por el TC en la Sentencia de 21 de diciembre de 1989, se manifiesta que:

• “El Reglamento orgánico municipal no prima sobre la normativa autonómica en el espacio que a esta corresponde. Pero es cierto que el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF), aprobado por RD. 2568/1986, de 28 de noviembre, es norma supletoria en determinados aspectos organizativos de los Reglamentos orgánicos municipales.”

Finalmente, también la Sentencia del TS de 17 de marzo de 2009, respecto a los aspectos organizativos y de funcionamiento interno, afirma que:

• “Ambos motivos de casación deben ser estimados, ya que, erró la Sala de instancia para anular los preceptos municipales reseñados en base al Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, cuando esta Norma, según declaró el Tribunal Constitucional en la sentencia número 214/1989, tiene un carácter supletorio o subsidiario de los Reglamentos Orgánicos aprobados por las Corporaciones locales.”

Por tanto, considerando que en el presente caso se afirma la existencia de Reglamento Orgánico Municipal -ROM-, y no existiendo legislación de la Comunidad Autónoma que regule esta materia, debemos entender que resulta de aplicación la normativa prevista en el citado ROM, que no sujeta a plazo determinado la constitución del Grupo municipal.

Por otra parte, sin perjuicio de lo anteriormente expuesto y respecto a lo previsto en el art. 24 ROF, en cuanto prevé que los Grupos políticos municipales han de constituirse en el plazo de cinco días a partir de la sesión constitutiva, mediante escrito firmado por todos los componentes que se presentará en la Secretaria de la Corporación, se han producido posturas enfrentadas tanto en la doctrina como en la jurisprudencia. Así, un sector doctrinal entiende que este plazo supone un límite, de tal forma que con posterioridad no puede constituirse Grupo político. Frente a esta interpretación rigorista y literal en extremo, otro sector de la doctrina considera que el mero transcurso del tiempo en la formación de Grupo no podrá impedir hacerlo en cualquier momento posterior. Sostienen los partidarios de esta última afirmación, entre otras razones, que lo contrario limitaría para los corporativos interesados la posibilidad de ejercicio del cargo representativo en condiciones de igualdad (art. 23.2 de la Constitución -CE-). También argumentan que este derecho del art. 23.2 CE es de configuración legal y con el desarrollo de los plazos en el ROF, entendido de forma rigorista, se sometería el derecho de igualdad del cargo representativo a una formalidad que mediatiza el fin último del ejercicio en igualdad del mismo. Finalmente, también se invoca un criterio de proporcionalidad, pues el criterio rigorista priva a los corporativos de su derecho y a la propia Corporación de un instrumento organizativo que, además, la propia norma obliga a crear.

Del mismo modo, en los Tribunales Superiores de Justicia existen dos posturas sobre el incumplimiento del plazo para la constitución de los Grupos municipales. Así, en la Sentencia del TSJ Murcia de 12 de febrero de 2010 se comparte un criterio abierto y se entiende que el citado plazo no es de caducidad; en este sentido, en el FJ 3º se indica que:

• “En definitiva el artículo 24.1 ROF al establecer que los grupos políticos se constituirán mediante escrito dirigido al Presidente dentro de los cinco días hábiles siguientes a la constitución de la Corporación, contempla la inicial constitución de grupo, sin que deba ser interpretado en el sentido de vedar la ulterior constitución del mismo o de otros, si las circunstancias concurrentes así lo exigen, máxime si se tiene en cuenta que, a efectos de su actuación corporativa, los miembros de las Corporaciones Locales tienen necesariamente que constituirse en grupos.

• En consecuencia la Sala comparte el criterio mantenido en la sentencia de instancia, máxime atendiendo a la jurisprudencia que admite que los concejales que dejen de pertenecer a un grupo, pueden con posterioridad formar otro si se dan los demás requisitos establecidos. El art. 24.1 del ROF debe interpretarse de acuerdo con el derecho fundamental de todos los concejales a integrarse en un grupo municipal. Por lo tanto no se trata de un plazo de caducidad, como alega el Ayuntamiento, ya que el derecho a formar parte de un grupo es inherente al derecho al cargo de los concejales como el propio Ayuntamiento ahora apelante ha entendido con anterioridad en otras elecciones al admitir la solicitud no obstante haber sido presentada fuera de plazo. Así se desprende de lo dispuesto en el art. 73.3 LBRL 7/1985, de 2 de abril (introducido por la ley 57/2003, de 2 abril ), que dispone: A efectos de su actuación corporativa, los miembros de las corporaciones locales se constituirán en grupos políticos, en la forma y con los derechos y las obligaciones que se establezcan con excepción de aquéllos que no se integren en el grupo político que constituya la formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su grupo de procedencia, que tendrán la consideración de miembros no adscritos.

• Llega este Tribunal a tal conclusión porque la Ley no establece ningún efecto concreto para el incumplimiento del plazo, y por tanto no impide que los concejales que no lo cumplieron o simplemente optaron por pasar al grupo mixto, posteriormente puedan solicitar la constitución de un grupo si se dan los demás requisitos establecidos. Por consiguiente, el establecimiento de dicho plazo no tiene otra finalidad que la de establecer un calendario para que una vez constituida la Corporación, se constituyan también los grupos municipales y se nombren los miembros de los mismos que han de integrar las Comisiones informativas. Se establece un plazo breve para que a la mayor brevedad pueda comenzar a funcionar la propia Corporación considerada en su conjunto.”

Más recientemente, la Sentencia del TSJ Andalucía de 6 de abril de 2016, que trata un supuesto similar al que ahora nos ocupa, comparte esta opinión y, considerando el criterio hermenéutico del TC que rige la interpretación de los derechos fundamentales, no atribuye naturaleza preclusiva al plazo de cinco días previsto en el art. 24 ROF, manifestando al respecto que:

• “Desde esta perspectiva, la interpretación del plazo de cinco días previsto en el artículo 24 del ROFRJEL como un término fatalmente preclusivo defendida por el Ayuntamiento demandado, y refrendada por la sentencia recurrida no se ajusta a las exigencias de tutela que demanda el artículo 23 de la Constitución; sí lo hace, al contrario, la interpretación que propugna que, bajo determinadas condiciones, la comunicación de la voluntad de formar grupo político efectuada fuera del plazo expresado, no implica su falta de relevancia jurídica, en tanto esta consecuencia no viene obligadamente impuesta por la naturaleza del plazo analizado. Como hemos visto, en este caso, no existían razones jurídicamente solidas para desatender la comunicación dirigida por los recurrentes a la Alcaldía de su intención de actuar como grupo político, al ampararse en una interpretación de las normas en juego poco compasiva con el interés jurídicamente prevalente de facilitar el ejercicio de cargos públicos electos.

• Procede en consecuencia estimar el presente recurso de apelación, declarando vulnerado el derecho de los recurrentes a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos (art. 23.2 CE), anulando el acuerdo municipal recurrido, y reconociendo su derecho a formar grupo político, con todos los efectos inherentes.”

Por el contrario, la Sentencia del TSJ C. Valenciana de 17 de junio de 2005 y la Sentencia de 21 de enero de 2010 del TSJ Madrid mantienen una interpretación rigorista y literal del art. 24 ROF.En este sentido, en la Sentencia del TSJ C.Valenciana de 17 de junio de 2005 se manifiesta que:

• “El motivo de impugnación esgrimido en la demanda se refiere básicamente a que el citado art. 24 del ROF no establece ninguna consecuencia al hecho de no formular dicha comunicación en el plazo de 5 días.

• La Sala entiende que, el citado, plazo sí tiene efectos, de forma tal que, una vez transcurrido el mismo, aquellos miembros corporativos que no hubieren suscrito dicha comunicación pasarán automáticamente a formar parte del «Grupo Mixto», como sucedió en la corporación Pegolina: los miembros del Partido Político Unió-Iniciativa Independent, al no formalizar dicho escrito, quedaron adscritos automáticamente al citado Grupo Mixto.

• Si bien es cierto que el precepto analizado no establece directamente consecuencias al incumplimiento del plazo establecido, no es menos cierto que algún efecto jurídico debe tener el no hacerlo, pues de otro modo cabe preguntarse para qué establece el Reglamento un plazo que puede incumplirse sin consecuencia alguna. Este plazo que es breve, esta establecido para que a la mayor brevedad pueda comenzar a funcionar la propia corporación, lo que desde luego no podría ocurrir si, quedase sine die abierta la posibilidad de formar grupo político municipal.”

A su vez, el TSJ Madrid en su Sentencia de 21 de enero de 2010 argumenta que:

• “1. Los grupos políticos se constituirán mediante escrito dirigido al Presidente y suscrito por todos sus integrantes, que se presentará en la Secretaría General de la Corporación dentro de los cinco días hábiles siguientes a la constitución de la Corporación.

• 2. En el mismo escrito de constitución se hará constar la designación de Portavoz del grupo, pudiendo designarse también suplentes.

• Del tenor del artículo transcrito se deduce con meridiana claridad la necesidad de presentación del escrito de constitución dentro de los cinco días para la válida constitución de un grupo municipal, no siendo la ausencia del mismo susceptible de convalidación por la posterior participación de todos los grupos políticos aunque asientan a la constitución del grupo político y convaliden la formación como grupo político en acto libre y voluntario como se manifiesta en la sentencia objeto de apelación.”

A la vista de estas posturas encontradas nos decantamos por una interpretación favorable al ejercicio del derecho al cargo en los términos que se establecen en las Sentencias de los TSJ de Murcia y Andalucía citadas anteriormente, por resultar más ajustadas a las exigencias de tutela que demanda el art. 23 CE, conforme al principio de interpretación del ordenamiento jurídico en el sentido más favorable al ejercicio y disfrute de los derechos fundamentales.

Conclusiones

1ª. Considerando que en el presente caso se afirma la existencia de ROM, y no existiendo legislación de la Comunidad Autónoma que regule esta materia, debemos entender que resulta de aplicación la normativa prevista en el citado ROM, que no sujeta a plazo determinado la constitución del Grupo municipal.

2ª. A la vista de las posturas encontradas existentes que hemos descrito, nos decantamos por una interpretación favorable al ejercicio del derecho al cargo en los términos que se establecen en las Sentencias de los TSJ de Murcia y Andalucía citadas, por resultar más ajustadas a las exigencias de tutela que demanda el art. 23 CE, conforme al principio de interpretación del ordenamiento jurídico en el sentido más favorable al ejercicio y disfrute de los derechos fundamentales.