Ordenanzas reguladoras de las tarifas abonadas por los usuarios de servicios públicos prestados mediante gestión indirecta

Planteamiento

En el contexto de la próxima licitación por parte de nuestra corporación municipal para los contratos de servicios públicos, necesitamos aclaraciones específicas para la redacción adecuada de las ordenanzas reguladoras relacionadas con los ingresos que debemos recaudar para dar cobertura a dichos servicios públicos. Estos contratos abarcan:

Servicio de recogida de residuos sólidos y urbanos y limpieza viaria: este contrato se gestionará como un contrato de servicios.

Servicio de abastecimiento de agua y alcantarillado: este contrato se gestionará como una concesión de servicios.

Nos encontramos actualmente elaborando las ordenanzas reguladoras de tasa o prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario, basándonos en los artículos pertinentes de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, y el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

Nuestra consulta específica se centra en la siguiente duda: ¿Cómo deberían configurarse las ordenanzas que determinarán los ingresos para estos contratos, en particular en lo referente a cuándo el precio cobrado a los usuarios se considera una tasa o una prestación patrimonial pública de carácter no tributario?

Deseamos comprender claramente cómo diferenciar estos conceptos en el contexto de los contratos gestionados por empresas bajo "gestión indirecta", y cómo deben redactarse las ordenanzas para reflejar adecuadamente esta distinción.

Respuesta

La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, afirma expresamente en su preámbulo que su regulación pretende aclarar la naturaleza jurídica de las tarifas que abonan los usuarios por la utilización de las obras o la recepción de los servicios, tanto en los casos de gestión directa de estos, a través de la propia administración, como en los supuestos de gestión indirecta, a través de concesionarios, estableciendo su consideración como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario. A estos efectos, introduce una nueva redacción a la disp. adic. 1ª de la Ley 58/2013, de 17 de diciembre, General Tributaria -LGT-, al art. 20 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, así como al art. 2 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, del Régimen Jurídico de las Tasas y los Precios Públicos.

Con esta medida, la norma estatal sobre contratación pública trata de dar por finalizada la controversia suscitada entre la doctrina por la naturaleza de las retribuciones abonadas por los usuarios de servicios públicos, cuando responden directamente a la recepción de los servicios y éstos son prestados por la propia Administración o por terceros, que hasta su entrada en vigor oscilaba entre la consideración tasas, precios públicos e, incluso, precios privados.

A estos efectos, según dispone la citada disp. adic. 1ª LGT, se considerarán prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias aquellas que se exijan por la prestación de un servicio gestionado de forma directa mediante personificación privada o mediante gestión indirecta. En concreto, tendrán esta consideración las exigidas por la explotación de obras o la prestación de servicios, en régimen de concesión o sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de Derecho privado.

A lo expuesto, debemos añadir lo dispuesto en la actual redacción del art. 20.6 TRLRHL, que literalmente establece:

“6. Las contraprestaciones económicas establecidas coactivamente que se perciban por la prestación de los servicios públicos a que se refiere el apartado 4 de este artículo, realizada de forma directa mediante personificación privada o mediante gestión indirecta, tendrán la condición de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario conforme a lo previsto en el artículo 31.3 de la Constitución.

En concreto, tendrán tal consideración aquellas exigidas por la explotación de obras o la prestación de servicios, en régimen de concesión, sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de Derecho privado.

Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 103 de la Ley de Contratos del Sector Público, las contraprestaciones económicas a que se refiere este apartado se regularán mediante ordenanza. Durante el procedimiento de aprobación de dicha ordenanza las entidades locales solicitarán informe preceptivo de aquellas Administraciones Públicas a las que el ordenamiento jurídico les atribuyera alguna facultad de intervención sobre las mismas”.

Conforme se ha analizado en consultas precedentes como “Prestación de servicios por parte del ayuntamiento: tasa, precio público o PPPNT” y “Gipuzkoa. Naturaleza jurídica de los ingresos derivados de la utilización de instalaciones deportivas en régimen de gestión indirecta”, la diferencia entre las tasas y las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario en algunas ocasiones no se encuentra del todo bien perfilada. En principio, como se analiza en estas consultas, cuando los servicios se prestan a través de entidades personificadas, tanto mediante fórmulas de gestión directa como indirecta, parece procedente que la tarifa aplicable sea configurada como una prestación patrimonial de carácter público, en tanto que, si los servicios se prestan de forma directa por los servicios municipales, la figura adecuada sería la de tasa.

No obstante, sobre esta cuestión se puede añadir que la forma en la que se prestan y, en su caso, se gravan los servicios también debe influir a la hora de determinar la naturaleza de la figura a imponer mediante la correspondiente ordenanza. De este modo, en el primero de los supuestos a los que se refiere esta consulta, el servicio de recogida de basura, aunque se preste a través de un contrato de servicios, no parece que se encuentre dentro de los supuestos a los que hace referencia el art. 20.6 TRLRHL, dado que lo que abonan los ciudadanos no es una tarifa, sino que se impone como tributo mediante el correspondiente padrón, por lo que la figura adecuada para su imposición debe ser la de tasa, tal y como se define en el art. 20.4.s) TRLRHL.

Al contrario, en el supuesto del servicio de distribución de agua y alcantarillado, mediante contrato de gestión de servicios, tal y como se analiza en la consulta “Comunidad valenciana. Procedimiento a seguir por el ayuntamiento para aprobar la ordenanza reguladora de la prestación patrimonial de carácter público no tributaria correspondiente al servicio de agua”, la figura procedente para imponer las tarifas aplicables es la de la prestación patrimonial de carácter público, tal y como determina el citado artículo 20.6 TRLRHL.

Conclusiones

1ª.La LCSP 2017 establece que las tarifas que abonan los usuarios por la utilización de las obras o la recepción de los servicios, tanto en los casos de gestión directa de estos, como en los supuestos de gestión indirecta a través de concesionarios, deben ser consideradas como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario.

2ª. A partir de esta determinación legal, se ha interpretado que las prestaciones de servicios mediante fórmulas de gestión directa con personificación, así como mediante cualquiera de los medios de gestión indirecta, son supuestos en los que las tarifas deben ser configuradas mediante la figura anterior.

3ª. No obstante, debemos entender que esta determinación requiere que los servicios prestados sean retribuidos directamente, debido a que en supuestos en los que se recauda mediante la aprobación de padrones y de forma no vinculada a la concreta prestación de los servicios, como sucede con el servicio recogida de residuos sólidos urbanos, nos encontramos ante un supuesto de naturaleza tributaria, por lo que procede la imposición de una tasa.