Ordenanza general de subvenciones: regulación de la incoación del expediente, convocatoria, instrucción y concesión de subvenciones

Planteamiento

El ayuntamiento está tramitando la aprobación de una ordenanza general de subvenciones. A la hora de establecer en dicha ordenanza el procedimiento de concurrencia competitiva en la concesión de subvenciones y la competencia en cada caso, nos surgen dudas.

Para incoar una concesión de subvenciones en concurrencia competitiva, entendemos que debe de ser por parte del área correspondiente, pero en un ayuntamiento pequeño esto no tiene sentido. ¿Quién podría iniciar el procedimiento? ¿Puede ser la alcaldía?

En cuanto a la aprobación de la convocatoria, entendemos que correspondería al alcalde en virtud de la cláusula residual, independientemente del importe a otorgar. ¿Es así?

Respecto a la presentación de solicitudes, no tenemos dudas.

En relación a la fase de instrucción, nuestra idea es crear una comisión de evaluación formada por el alcalde, dos administrativos y la secretaria-interventora para que, una vez evalúe las solicitudes, emita informe que sirva al órgano instructor a realizar propuesta provisional de concesión. Se otorgaría un plazo para alegaciones y se emitiría a continuación propuesta definitiva. En un ayuntamiento muy pequeño, ¿el órgano instructor podría ser también el alcalde o la secretaría-interventora, aun formando parte de la comisión de evaluación? ¿O podría ser que la propia comisión ejerza también de órgano instructor, lleve a cabo una propuesta provisional de concesión y luego la propuesta definitiva para después resolver la alcaldía? Es decir, que la instrucción se lleve a cabo por la comisión de evaluación formada por la secretaria-interventora y dos administrativos, que se encargue de llevar a cabo las propuestas de resolución y luego resuelva la alcaldía.

Respecto a la resolución, entendemos que compete a la alcaldía, independientemente del montante global de la subvención. ¿Es así? ¿No hay ninguna limitación de cuantía para que sea competente el pleno?

Por último, ¿se puede sacar una convocatoria de subvenciones sin establecer criterios de valoración y otorgar subvenciones en función del orden de llegada de las solicitudes, comprobando que cumplen previamente los requisitos?

Respuesta

El marco normativo de aplicación a las entidades locales en materia de subvenciones viene determinado básicamente por la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -LGS- y RD 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -RLGS-.

La posibilidad de adaptación de dicha normativa a la propia organización de cada entidad local, es recogida como una opción, no solo conveniente sino necesaria, en el art. 17.2 LGS, al referirse a la necesidad de aprobación de una ordenanza general o específica de subvenciones.

Y esto concuerda con la potestad atribuida, entre otras, a las entidades locales en el art. 4.1.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, que reconoce que:

• “En su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponden en todo caso a los municipios, las provincias y las islas:

• a) Las potestades reglamentaria y de autoorganización….”

Por último, también resulta oportuno citar la Disp. Adic. 14ª LGS, que sobre este aspecto indica:

• “Los procedimientos regulados en esta ley se adaptarán reglamentariamente a las condiciones de organización y funcionamiento de las corporaciones locales.”

Así pues, en este ámbito de auto organización, el ayuntamiento consultante pretende elaborar una ordenanza de subvenciones para dar cumplimiento al art. 17 LGS, surgiendo las siguientes dudas:

En primer lugar, en cuanto a quién podría iniciar el procedimiento, ni la LGS, que reiteradamente se remite a la ley de procedimiento administrativo, hoy Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-, ni la citada LRBRL, atribuye específicamente la competencia de la incoación de los expedientes de subvenciones a ningún órgano de la entidad local.

Así, el art. 23.2 LGS prescribe que:

• “La iniciación de oficio se realizará siempre mediante convocatoria aprobada por el órgano competente, que desarrollará el procedimiento para la concesión de las subvenciones convocadas según lo establecido en este capítulo y de acuerdo con los principios de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.”

Por su parte, dispone en el art. 58 LPACAP que:

• “Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente”

Así pues, debemos acudir al régimen de competencias específico y propio, establecido en la entidad local de conformidad con los acuerdos, en su caso, de delegación de competencias que se hayan tomado de acuerdo con las prescripciones del RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF-, teniendo en cuenta que las atribuciones de las competencias municipales se distribuyen entre el alcalde y el pleno como órganos necesarios, estableciendo el reglamento la posibilidad y alcance de las delegaciones entre los miembros de la corporación y la junta de gobierno.

En caso de no tener aprobado un régimen competencial específico, y a salvo de las subvenciones plurianuales, le corresponderá la iniciación del procedimiento al alcalde, por virtud de la competencia del art. 21.1.s) LRBRL, iniciación que puede consistir en la propia resolución que apruebe la convocatoria, y sin perjuicio, como indicamos, de que dicha competencia pueda ser delegada.

En cuanto a la aprobación de la convocatoria, para responder a la cuestión de si es competencia del alcalde, con independencia del importe, podemos acudir al ya citado art. 23 LGS, que reconoce que la convocatoria será aprobada por el órgano competente; por su parte, el art. 34 establece que con carácter previo a la convocatoria de la subvención o a la concesión directa de la misma, deberá efectuarse la aprobación del gasto en los términos previstos en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria -LGP- o en las normas presupuestarias de las restantes Administraciones Públicas.

Acudimos, así pues, tras esta referencia, al RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo I del Título VI de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, en materia de Presupuestos, que en su art. 55 indica que:

• “1. Dentro de los créditos presupuestados, corresponde la autorización de gastos al presidente o al Pleno de la Entidad o a los órganos facultados para ello en los Estatutos de los OOAA, de conformidad con la normativa vigente.

• 2. Las bases de ejecución del presupuesto para cada ejercicio recogerán las delegaciones o desconcentraciones que en materia de autorización de gastos se hayan efectuado”.

Será, por tanto, competencia del alcalde, independientemente del importe a conceder, y sin perjuicio de las delegaciones previstas en las bases de ejecución, salvo en los casos de subvenciones plurianuales que, por no tener regulación específica en la LGS, aplicaremos lo que establece con carácter general el art. 88 RD 500/1990, que dispone que los gastos plurianuales corresponden al pleno.

En cuanto a las cuestiones sobre el órgano instructor, establece el art. 22 LGS que, sin perjuicio de las especialidades que pudieran derivarse de la capacidad de autoorganización de las Administraciones Públicas, la propuesta de concesión se formulará al órgano concedente por un órgano colegiado a través del órgano instructor.

El órgano instructor es el designado en la convocatoria y realiza de oficio las actuaciones reguladas en el art. 24 LGS, especialmente la petición de cuantos informes estime necesarios, la evaluación de las solicitudes o peticiones y, en su caso, la preevaluación.

El órgano colegiado regulado en el art. 22.1 LGS (con la denominación de comisión de valoración), a la vista de la evaluación realizada por el órgano instructor, emite el “informe en el que se concrete el resultado de la evaluación efectuada”.

El órgano instructor, a la vista del expediente y del informe del órgano colegiado, formula la propuesta de resolución provisional y, examinadas las alegaciones de los interesados, formula la propuesta de resolución definitiva. El órgano instructor debe emitir informe en el que conste que “de la información que obra en su poder se desprende que los beneficiarios cumplen todos los requisitos necesarios para acceder a las mismas” (art. 24.4 LGS).

De tal manera que lo que se pretende es que la comisión de valoración contraste la valoración del instructor, de forma que el órgano concedente tenga un mejor criterio para decidir en relación a la concesión.

La composición del órgano colegiado será la que establezcan las correspondientes bases reguladoras.

De nuevo, deja la normativa actual abierta la posibilidad de que el ayuntamiento se auto organice estableciendo los integrantes de la comisión de valoración y el órgano instructor.

Sin embargo, como es habitual en la mayoría de las normas de este país, se olvidan de una realidad muy diferente a la de las corporaciones más grandes, y en concreto la del Estado, de donde emanan la mayor parte de normativas aplicables a las entidades locales.

De esta forma, en la gran mayoría de los municipios españoles es una entelequia hablar de diferentes órganos en la gestión de un expediente, cuando, en el mejor de los casos, el ayuntamiento cuenta con algún técnico más, además del propio secretario-interventor.

Dicho lo anterior, podemos en este punto hacer referencia al régimen jurídico de los órganos colegiados, que se regula en los arts. 20 y ss de Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-. Debe tenerse en cuenta que la Disp. Adic. 21ª establece que “Las disposiciones previstas en esta Ley relativas a los órganos colegiados no serán de aplicación a los órganos Colegiados del Gobierno de la Nación, los órganos colegiados de Gobierno de las Comunidades Autónomas y los órganos colegiados de gobierno de las Entidades Locales”, debiendo tener en cuenta que la exclusión se refiere a “los órganos de gobierno de las entidades locales”, no a otros órganos, como pueden ser las comisiones de valoración previstas en la LGS.

De esta forma, debemos hacer mención a los siguientes artículos:

• - El art. 20.1 LRJSP determina que son órganos colegiados “aquellos que se creen formalmente y estén integrados por tres o más personas, a los que se atribuyan funciones administrativas de decisión, propuesta, asesoramiento, seguimiento o control”.

• - Por su parte, el art. 21.3 establece que:

• “En la composición de los órganos colegiados podrán participar, cuando así se determine, organizaciones representativas de intereses sociales, así como otros miembros que se designen por las especiales condiciones de experiencia o conocimientos que concurran en ellos, en atención a la naturaleza de las funciones asignadas a tales órganos.”

• - En el ámbito puramente local, en cuanto al procedimiento de instrucción, podemos citar igualmente los arts. 75 y ss LPACAP y los arts. 163 y ss ROF.Así, el art. 75.1 LPACAP dispone que:

• “1. Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio y a través de medios electrónicos, por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecido.”

El acto de instrucción que nos ocupa es un informe, regulado, con carácter general, en el los arts. 79 y 80 LPACAP.

Por tanto, en vista de la normativa anterior, podemos preguntarnos sobre quién ha de formar parte de los órganos de instrucción, y la posibilidad de pertenencia a los mismos de órganos políticos, como se plantea en la cuestión al referirse al alcalde.

Si intentamos acudir a la jurisprudencia (Sentencia AN de 3 de octubre de 2018, que reproduce la doctrina de la Sentencia de 26 de septiembre de 2018), vemos que no trata específicamente la posibilidad de composición política en las comisiones con un papel de valoración, si bien recalca el papel de la composición técnica de las comisiones de valoración, composición que sirve, entre otras consideraciones, para que los Tribunales concluyan que los acuerdos de valoración no adolecen de arbitrariedad, sino que son objetivos y se ajustan a las bases reguladoras de la subvención, aprobadas mediante disposición de carácter general (art. 17.2 LGS, mediante ordenanzas, en el caso de las entidades locales) y que constituyen “la ley” de la subvención, siendo la valoración de las solicitudes de los interesados en las subvenciones convocadas es una tarea técnica, de aplicación de las bases reguladoras a la documentación presentada acreditativa de los requisitos y condiciones que se exigen en la ordenanza correspondiente, reguladora de dichas bases.

Debe considerarse, además, que la valoración por la comisión es un acto de trámite en la instrucción del expediente administrativo, que debe emitirse para que el órgano instructor evacue la propuesta que, en su caso, aprobará el órgano político, de lo que se deduce la conveniencia, incluso la necesidad, de que la composición del órgano de valoración sea técnica, que no política.

En cuanto a la posibilidad que el órgano instructor coincida con la comisión u órgano de evaluación, entendemos que dicha posibilidad no se contempla en la LGS, por cuanto en el procedimiento de instrucción regulado en la citada norma se diferencia claramente entre las funciones de uno y otro, estableciendo explícitamente el art. 24.4 que “El órgano instructor, a la vista del expediente y del informe del órgano colegiado, formulará la propuesta de resolución provisional, debidamente motivada, que deberá notificarse a los interesados en la forma que establezca la convocatoria, y se concederá un plazo de 10 días para presentar alegaciones”, de la misma forma que el art. 22, reconociendo unas funciones del órgano instructor diferentes al del órgano colegiado de evaluación.

En cuanto al papel de la secretaría-intervención como instructor del procedimiento, si bien nada impide que pueda ser dicho funcionario designado como órgano instructor, entendemos que el papel de control que debe realizar el mismo podría chocar con aquéllas, si bien, como decíamos, la circunstancia de los municipios pequeños y medianos no permite en muchos casos más alternativas.

Respecto a la resolución, el art. 25.1 LGS dispone que “Una vez aprobada la propuesta de resolución definitiva, y de acuerdo con lo previsto en el artículo 89 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y, en su caso, en la correspondiente norma o convocatoria, el órgano competente resolverá el procedimiento”, no estableciendo singularidad competencial alguna en el ámbito local.

De nuevo, por tanto, debemos acudir a la LRBRL y al RD 500/1990, debiendo establecer en las bases de ejecución la delegación de competencias que en su caso se quiera realizar en la corporación, recayendo la misma de manera general en el alcalde, conforme el art. 21 LRBRL.

Por último, en cuanto a si se puede sacar una convocatoria de subvenciones sin establecer criterios de valoración y otorgar subvenciones en función del orden de llegada de las solicitudes, comprobando que cumplen previamente los requisitos, el art. 23 LGS, que se refiere al procedimiento de concesión en régimen de concurrencia competitiva, supuesto al que parece referirse la cuestión planteada, recoge, entre otros aspectos, los requisitos de la convocatoria, entre los que se establece en el apartado 1.l) los criterios de valoración de las solicitudes.

Por su parte, el art. 17.3.e) LGS, referente a las bases reguladoras de la concesión de las subvenciones, reconoce que:

• “3. La norma reguladora de las bases de concesión de las subvenciones concretará, como mínimo, los siguientes extremos:

• (…) e) Criterios objetivos de otorgamiento de la subvención y, en su caso, ponderación de los mismos”.

De la misma forma, el art. 22 LGS, referente al procedimientos de concesión en régimen de concurrencia competitiva, define el mismo como el procedimiento mediante el cual la concesión de las subvenciones se realiza mediante la comparación de las solicitudes presentadas, a fin de establecer una prelación entre las mismas de acuerdo con los criterios de valoración previamente fijados en las bases reguladoras y en la convocatoria, y adjudicar, con el límite fijado en la convocatoria dentro del crédito disponible, aquellas que hayan obtenido mayor valoración en aplicación de los citados criterios.

Finalmente, debemos igualmente citar lo contemplado en el art. 60 RLGS, que, referente a los criterios de valoración, dispone que:

• “1. En las bases reguladoras deberán recogerse los criterios de valoración de las solicitudes. Cuando se tome en consideración más de un criterio, deberá precisarse la ponderación relativa atribuida a cada uno de ellos. En el caso de que el procedimiento de valoración se articule en varias fases, se indicará igualmente en cuáles de ellas se irán aplicando los distintos criterios, así como el umbral mínimo de puntuación exigido al solicitante para continuar en el proceso de valoración.

• 2. Cuando por razones debidamente justificadas, no sea posible precisar la ponderación atribuible a cada uno de los criterios elegidos, se considerará que todos ellos tienen el mismo peso relativo para realizar la valoración de las solicitudes.”

Por tanto, la existencia de criterios de valoración, en general, es un requisito indispensable que debe contener las bases de la convocatoria de cualquier procedimiento de concesión de subvenciones.

No obstante lo anterior, debemos hacer referencia a que del art. 55 RLGS se puede considerar un procedimiento de concurrencia “no competitiva”, por cuanto se establece la posibilidad de concesión de subvenciones por el mero hecho de cumplir unos requisitos como es el supuesto que se consulta.

Así, el citado artículo (“Procedimientos de concesión de subvenciones”) establece que:

• “1. El procedimiento ordinario de concesión de subvenciones será el de concurrencia competitiva, previsto en el artículo 22.1 de la Ley. No obstante lo anterior, las bases reguladoras de la subvención podrán exceptuar del requisito de fijar un orden de prelación entre las solicitudes presentadas que reúnan los requisitos establecidos para el caso de que el crédito consignado en la convocatoria fuera suficiente, atendiendo al número de solicitudes una vez finalizado el plazo de presentación. 

• 2. Las subvenciones sólo podrán concederse en forma directa en los casos previstos en el artículo 22.2 de la Ley.”

Por tanto, las bases podrán tener prevista la existencia de este tipo de convocatorias, y los requisitos que de forma periódica han de cumplir las solicitudes presentadas a la fecha, pudiendo conceder la subvención con las previsiones recogidas en el artículo citado a aquellas que cumplan los mismos en el periodo de referencia.

Conclusiones

1ª.No existe previsión específica ni en la normativa de subvenciones ni en la de procedimiento administrativo en cuanto a la competencia para iniciar el expediente, por lo que será el alcalde conforme la LRBRL quien ostente la competencia para ello, sin perjuicio de la delegación que de dicha competencia pueda realizar.

2ª. La competencia para la aprobación de la convocatoria y concesión de las subvenciones es del alcalde, por no tener una regulación específica en la normativa de aplicación, acudiendo así a la normativa general de la LRBRL, sin perjuicio igualmente de la delegación que de la misma se pueda realizar.

3ª. El órgano instructor debe ser diferente al órgano de evaluación, porque así se desprende de la regulación de la LGS, que identifica funciones diferentes para ambos órganos.

4ª. Si bien la realidad de los municipios pequeños es compleja en cuanto a la existencia de diferentes órganos formado por personal de los mismos, entendemos que no es adecuada la presencia de un político ni como órgano instructor, ni como miembro de la comisión de valoración, por cuanto ambos órganos son en cuanto a sus funciones, eminentemente técnicos, siendo responsabilidad del político la de resolver.

5ª. La presencia del secretario-interventor como instructor, si bien no es recomendable por cuanto pueden solaparse con las funciones de control, no creemos que haya impedimento en ello.

6ª. La presencia del instructor del procedimiento en la comisión de valoración, no sólo es algo que no impide la norma, sino que puede ser recomendable, por cuanto es el mejor conocedor del expediente.

7ª. Conforme el art. 55 RLGS, es posible aprobar unas bases de convocatoria de subvenciones en concurrencia “no competitiva”, permitiendo conceder las subvenciones por el mero hecho de cumplir con los requisitos que se establezcan en aquéllas.