Obras de reforma en dependencias municipales: ¿cómo ha de imputarse el gasto si se ejecuta por personal del Ayuntamiento y sólo se adquiere parte de los materiales?

Planteamiento

Queremos llevar a cabo una reforma de la distribución en varias dependencias administrativas. Dicha obra, de escasa entidad técnica y que no requiere proyecto de construcción, va a ser ejecutada por personal municipal y maquinaria y medios auxiliares municipales. De los materiales necesarios para esta ejecución, aproximadamente el 50% están disponibles en el acopio municipal (ladrillos, cemento, arena, etc.). Solamente habría que adquirir una parte de los materiales (carpintería de aluminio y vidrio).

La Interventora nos plantea que el total de los costes de ejecución de esta obra (mano de obra, medios auxiliares y materiales, etc.) deben estar contenidas de forma total en una partida de inversión en el presupuesto. O sea, que en dicha partida -según su criterio- debería estar contenido el coste de esa obra incluyendo incluso la mano de obra de nuestro personal propio que, obviamente, se encuentra ya en el capítulo 1. ¿Es acertado ese criterio?

Nuestra idea es realizar la obra con el personal municipal y solo comprar los materiales necesarios (que no están en el acopio) a través de la partida 920 629 (Otras adquisiciones). ¿Se podría asociar el gasto de materiales indicado (carpintería de aluminio y vidrio) a esta partida?

Respuesta

Aunque se cite expresamente que es una obra que no requiere proyectos, dicha obra es claramente una inversión en su conjunto que se ejecutaría “por Administración directa”.

Nuestro ordenamiento jurídico ha sido tradicionalmente restrictivo con el hecho de que la Administración ejecute directamente obras o fabrique bienes muebles, tal como pone de manifiesto el hecho de que, tanto si lo hace utilizando exclusivamente medios propios como si lo hace con la colaboración de empresarios particulares, esta actuación sólo se pueda llevar a cabo si concurre alguna de las circunstancias habilitantes que recoge el art. 30 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 -LCSP 2017-.

Respecto la cuestión planteada, referida a la imputación presupuestaria, debemos tener en consideración que, al igual que todo gasto de inversión, debe estar comprendido en un proyecto de gasto con cargo al capítulo 6 del Presupuesto de Gastos, del que el Director de obra expedirá certificaciones de obra mensuales según se vaya ejecutando la obra.

La Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 -LPGE 2018-, permite, en su art. 33.Uno, como en años anteriores, la contratación de personal laboral temporal con cargo a los créditos de inversiones para la realización de obras o servicios, siempre que concurran los siguientes requisitos:

• - Que la contratación tenga por objeto la ejecución de obras por administración directa y con aplicación de la legislación de contratos del Estado o la realización de servicios que tenga naturaleza de inversiones.

• - Que tales inversiones estén incluidas en el Presupuesto de la Corporación.

• - Que las obras o servicios no puedan ser ejecutados con el personal fijo de plantilla y no exista disponibilidad suficiente en el crédito presupuestario destinado a la contratación de personal.

En cualquier caso, en los contratos se hará constar, cuando proceda, la obra o servicio para cuya realización se formaliza el contrato y el tiempo de duración, así como el resto de las formalidades que impone la legislación sobre contratos laborales, eventuales o temporales.

En el mismo sentido, la Instrucción de operatoria contable a seguir en la ejecución del gasto del Estado, contenida en el Anexo I de la Orden de 1 de febrero de 1996, por la que se aprueba la Instrucción de Operatoria Contable a seguir en la ejecución del Gasto del Estado, prevé la posibilidad de que se imputen gastos de personal directamente al capítulo 6 del Presupuesto de gastos en su Regla 68 denominada “Tramitación de los compromisos de gasto de retribuciones de personal laboral eventual que se deben aplicar al Capítulo sexto del Presupuesto de Gastos”, del siguiente modo:

• “1. Los gastos derivados de este tipo de retribuciones se aplicarán a los créditos del capítulo de inversiones, cuando se trate de contratados para obra o servicio determinado y siempre que, disponiendo de la debida autorización, no exista crédito adecuado y suficiente en el capítulo primero del Presupuesto de Gastos.

• 2. Cuando se tramite algún expediente de contratación de este tipo, el Servicio Gestor expedirá documentos RC de ejercicio corriente y, en su caso, de ejercicios posteriores, que remitirá a la oficina de contabilidad. Una vez registrados dichos documentos, se remitirán los correspondientes certificados al Servicio Gestor para su incorporación al citado expediente.

• Al finalizar el proceso de contratación y formalizados los correspondientes contratos, el Servicio Gestor deberá expedir, por el importe total de las contrataciones aprobadas, un documento AD de ejercicio corriente y, en su caso, otro de ejercicios posteriores para su remisión a la oficina de contabilidad.

• 3. Los cambios que se puedan producir en el programa de trabajos del contrato de obra o servicios, que impliquen alteraciones del calendario inicialmente previsto, darán lugar a la expedición por el Servicio gestor de los correspondientes documentos AD positivos o negativos, que se aplicarán al ejercicio en el que deba concluirse la obra o servicio, ajustándose, de esta forma, el gasto comprometido a la fecha prevista de terminación de la obra principal.”

Es decir, cuando se contrate el personal expresamente para esa inversión y no exista consignación en el capítulo 1, las retenciones de crédito se efectuarán con cargo al proyecto de gastos de ejecución de la obra por la Administración, y mensualmente se pagarán las nóminas tramitándolas junto al resto de nóminas del personal municipal, pero contra los créditos del capítulo 6, puesto que la obligación reconocida de sus nóminas se contabilizará contra la fase previa que deberá ser la AD.

Un proyecto de gasto es una unidad de gasto presupuestario perfectamente identificada cuya ejecución requiere un seguimiento y control individualizado, los proyectos de inversión incluidos en el Anexo de Inversiones que acompaña al Presupuesto tendrá la consideración de proyecto de gasto.

Además de lo expuesto, nada impide que el Ayuntamiento vaya pagando los gastos de personal con cargo a los créditos del capítulo 1 siempre y cuando al menos a final de ejercicio se activen, es decir, se imputen al proyecto de gasto con cargo al capítulo 6, acordando un cambio de imputación presupuestaria de los gastos realizados con cargo a las partidas de los capítulos 1 y 2, en su caso. Deberá realizarse utilizando asientos directos.

Por último, en cuanto al procedimiento, será necesaria la aprobación del correspondiente proyecto de obras por el órgano competente según la cuantía del gasto y la aprobación de la ejecución del mismo por la Administración, con acreditación de la concurrencia de las circunstancias que lo justifican.

Así mismo, se deberá nombrar un Director de obra que se encargará de elaborar las certificaciones de obra mensuales.

Se puede optar por aprobar las nóminas con cargo al capítulo 1 y posteriormente imputar estos gastos de personal al proyecto de gastos o imputar las nóminas directamente al capítulo 6 como se ha descrito, es decir, si no existe crédito en el capítulo 1 o si se ha contratado el personal con cargo a los créditos de inversiones al amparo de lo dispuesto en el art. 33 LGPE 2018.

De igual modo se procederá con los contratos de suministros que deban suscribirse.

Una vez finalizada la obra, se deberá incorporar al Inventario municipal activando el gasto realizado y teniendo en cuenta las normas de valoración del inmovilizado expuestas.

Conclusiones

1ª. En el supuesto planteado estamos ante una obra por administración directa que, aun teniendo materiales, previamente adquiridos, y personal de la Entidad Local perteneciente al capítulo I, pueden formar parte de la citada inversión.

2ª. Coincidiendo con lo advertido por la Interventora, la inversión ejecutada por administración directa sería considerada un proyecto de gasto único, conjuntamente formada por todos y cada uno de los gastos que la constituyen, entre ellos, los de personal propio afecto a la obra y los de los materiales previamente adquiridos como corrientes; por lo tanto, en primera instancia o a posteriori, la Entidad Local debería imputar todos los gastos derivados de la inversión a la aplicación presupuestaria 920 629 “Otras adquisiciones” (Capítulo 6º), y no solo los gastos de materiales que no se encuentran en estos momentos en poder de la Entidad Local (carpintería de aluminio y vidrio).