Norma municipal reguladora de las subvenciones, ¿ordenanza o reglamento?

Planteamiento

Disponemos en este ayuntamiento de un Reglamento General Regulador de la Concesión de Subvenciones. Ha surgido una duda en relación a la denominación porque hay técnicos que consideran que debe ser una ordenanza. Desde mi punto de vista, habiendo seguido el procedimiento del art. 49 LRBRL y ser su objeto la regulación de las obligaciones de los beneficiarios en su relación con el ayuntamiento en expedientes de concesión de subvenciones, su denominación es indiferente si bien la Ley 38/2003 habla de ordenanza general.

Las cuestiones son las siguientes:

- La modificación de la denominación e introducción de mejoras por cambios sobrevenidos en la legislación, ¿es un cambio total que requeriría la consulta pública previa o podría tratarse como una modificación parcial exenta?

- Las subvenciones otorgadas desde 2005 hasta la fecha se han basado en dicho reglamento. ¿Podrían ser nulas de pleno derecho por la ausencia de una ordenanza general?

Respuesta

La doctrina distingue en el ámbito local entre los reglamentos y las ordenanzas. Mientras que la ordenanza es una norma de carácter general que regula las relaciones entre los ciudadanos y la Administración, el reglamento es una disposición general de carácter interno, que pretende organizar el funcionamiento y régimen de los servicios municipales, aspectos sobre la propia organización, etc. Por ello, normalmente sus destinatarios directos no son los ciudadanos, sino la propia Administración, que autorregula el funcionamiento del servicio. Y no perjudica el hecho de que contenga los derechos y obligaciones de los ciudadanos en la prestación del servicio, porque ello va dirigido más bien a que la Administración determine qué derechos van a tener los ciudadanos en la prestación del servicio y qué obligaciones se les van a exigir a los ciudadanos, pero los destinatarios naturales del reglamento no son los ciudadanos, sino la propia Administración, mientras que en la ordenanza es al contrario, pues sus destinatarios naturales son los ciudadanos.

En el supuesto de regulación de la concesión de subvenciones, la disposición no tendría el carácter de reglamento, sino de una ordenanza municipal. EL art.17.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -LGS-, establece que “Las bases reguladoras de las subvenciones de las corporaciones locales se deberán aprobar en el marco de las bases de ejecución del presupuesto, a través de una ordenanza general de subvenciones o mediante una ordenanza específica para las distintas modalidades de subvenciones”.

En cualquier caso, se ha seguido el procedimiento establecido con carácter general en el art. 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, relativo a las ordenanzas locales (pero también se entiende que los reglamentos, como manifestación ambos de la potestad reglamentaria municipal conforme al art. 4.1.a LRBRL), para la aprobación de dicho Reglamento General Regulador de la Concesión de Subvenciones.

La simple modificación de la denominación e introducción de mejoras por cambios sobrevenidos en la legislación, en la medida que tenga poca entidad y constituya la regulación de aspectos parciales de dicha materia, no precisará de consulta pública previa (art. 133.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-).

Por otro lado, las subvenciones otorgadas desde 2005 basadas en dicho reglamento municipal no resultarían nulas por la “ausencia de una ordenanza general”, pues con independencia de la incorrección de la denominación de dicha disposición, se ha contado con unas bases reguladoras de las subvenciones en dicha entidad local, y no advertimos mayor problema al respecto.

Conclusiones

1ª. Aunque a veces la diferencia entre reglamento y ordenanza se difumina, el destinatario natural del reglamento es la propia Administración, mientras que en la ordenanza son los ciudadanos. En el presente caso, se trataría de una ordenanza general de subvenciones, y no un reglamento.

2ª. Una modificación menor en dicha norma municipal, que responde al cambio de denominación y a cambios legislativos sobrevenidos, afectando solo a aspectos parciales, puede excluirse del trámite de consulta pública previa según el art. 133.4 Ley 39/2015.

3ª. Las subvenciones otorgadas desde 2005 basadas en dicho reglamento municipal no resultarían nulas por la “ausencia de una ordenanza general”, dado que efectivamente se ha contado con unas bases reguladoras de subvenciones en dicha entidad local.