Naturaleza jurídica de los criterios generales para la provisión extraordinaria de puestos trabajo

Planteamiento

¿Cuál es la naturaleza jurídica de los criterios generales para la provisión extraordinaria de puestos trabajo? El art. 37 TREBEP exige negociación. Y la sentencia del TS 1153/2022, de 19 de septiembre, ha determinado que las bases generales tienen carácter reglamentario porque sus prescripciones rigen para todas las convocatorias y las que se celebren en el futuro, además de regular aspectos relevantes de la relación de servicio de empleados públicos, de manera que afecta a sus derechos, cargas y deberes, y esto nunca puede ser considerado como algo puramente interno a la Administración Pública.

Respuesta

Del enunciado de la consulta, entendemos que se trata de establecer si unos criterios generales para la provisión extraordinaria de puestos de trabajo, son un acto plúrimo o una disposición reglamentaria, y ello a la luz de la Sentencia del TS de 19 de septiembre de 2022.

Como indica la propia Sentencia citada, se trata de una distinción que no es fácil de aplicar, habiendo realizado giros la propia jurisprudencia del TS en cuestiones que durante largo tiempo fueron pacíficas, citando entre otras el conocido caso de las relaciones de puestos de trabajo, que en la actualidad son reconocidas como actos plúrimos, abandonando la anterior línea que les dotaba de carácter reglamentario.

Así la Sentencia citada, nos recuerda los diferentes caracteres del reglamento y del acto plúrimo, siendo este último un acto administrativo dirigido a un conjunto indeterminado de personas:

• “En primer lugar, el reglamento tiene siempre un contenido normativo, es decir, establece auténticas normas jurídicas. Ello significa que los preceptos reglamentarios se caracterizan por establecer mandatos o prohibiciones de alcance general y abstracto: no se dirigen a una o varias personas determinadas, sino a todos aquéllos que se encuentren en el supuesto de hecho de la norma (generalidad); y no regulan un único caso o situación, sino que se aplican a todos aquellos casos que en el futuro puedan producirse (abstracción). En este sentido, suele decirse que los reglamentos se instalan establemente en el ordenamiento jurídico y lo innovan. La mejor prueba de que los reglamentos no pueden contener prescripciones singulares ni concretas viene dada por el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, consagrado actualmente en el art. 37 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común. Los actos administrativos generales, por el contrario, aun estando dirigidos a una pluralidad de personas que a menudo no puede concretarse con antelación, se refieren a un caso concreto y agotan su eficacia una vez aplicados al mismo. Si vuelve a producirse una situación similar, será necesario dictar un nuevo acto administrativo general. El acto administrativo general, precisamente por carecer de naturaleza normativa, no deja de ser un acto administrativo: no puede encontrar fundamento normativo en sí mismo, sino que debe apoyarse en auténticas normas jurídicas que prevean la correspondiente potestad habilitante. Y por esta misma razón, no puede innovar ni modificar el ordenamiento jurídico, entendido aquí como el conjunto de normas vigentes en un momento dado.”

Posteriormente, destaca el diferente régimen de aprobación e impugnación de los reglamentos y actos administrativos, llegando a la conclusión en cuanto al acto administrativo impugnado que se trata de una disposición de carácter reglamentario, comenzando por el enunciado de la misma: Orden General número 3 de 11 de abril de 2019, por la que se aprueban las bases generales por las que han de regirse los procesos selectivos para el acceso al curso de capacitación para el ascenso al empleo de cabo de la escala de cabos y guardias de la Guardia Civil, así como las normas generales del curso de capacitación y su plan de estudios.

Puesta en relación la Sentencia del TS citada en la consulta, habrá que estar al contenido concreto de los criterios generales establecidos, y específicamente al periodo de vigencia de los mismos, ya que si se han establecido con carácter permanente, no cabe dudar de la naturaleza normativa de los mismos, y la necesidad en su consecuencia de proceder a su tramitación con carácter reglamentario, ahora bien, si como se hace en múltiples corporaciones, lo que se realiza en virtud del principio de economía administrativa, aprobar unas bases generales vinculadas a la ejecución de una oferta de empleo concreta, en las que se contienen los elementos comunes a las bases particulares que la vana a desarrollar, o en el caso que nos ocupa, aprobar unos criterios generales para la provisión extraordinaria de puestos de trabajo durante un año concreto, regulando los aspectos comunes a las bases, pero no innovando el ordenamiento jurídico y estableciendo un plazo concreto de duración, podemos entender que se trataría en ambos casos de un acto plúrimo y no precisaría su tramitación como una norma reglamentaria.

En su consecuencia, tampoco sería de aplicación lo establecido en el art. 37.1.c) del RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido del estatuto básico del empleado público -TREBEP-, al carecer de carácter normativo, si bien la práctica común de la mayor parte de las entidades si lleva a la mesa de negociación tanto este tipo de bases o criterios generales, como las específicas que contemplan los aspectos no recogidos en éstas.

Conclusiones

1ª. Puesta en relación la Sentencia del TS citada en la consulta, habrá que estar al contenido concreto de los criterios generales establecidos, y específicamente al periodo de vigencia de los mismos, ya que, si se han establecido con carácter permanente, no cabe dudar de la naturaleza normativa de los mismos, y la necesidad en su consecuencia de proceder a su tramitación con carácter reglamentario.

2ª. Ahora bien, si como se hace en múltiples corporaciones, lo que se realiza en virtud del principio de economía administrativa, aprobar unas bases generales vinculadas a la ejecución de una oferta de empleo concreta, en las que se contienen los elementos comunes a las bases particulares que la vana a desarrollar, o en el caso que nos ocupa, aprobar unos criterios generales para la provisión extraordinaria de puestos de trabajo durante un año concreto, regulando los aspectos comunes a las bases, pero no innovando el ordenamiento jurídico y estableciendo un plazo concreto de duración, podemos entender que se trataría en ambos casos de un acto plúrimo y no precisaría su tramitación como una norma reglamentaria.

3ª. En su consecuencia, tampoco sería de aplicación lo establecido en el art. 37.1.c) TREBEP, al carecer de carácter normativo, si bien la práctica común de la mayor parte de las entidades si lleva a la mesa de negociación tanto este tipo de bases o criterios generales, como las específicas que contemplan los aspectos no recogidos en éstas.