Naturaleza jurídica de las ayudas sociales que los ayuntamientos conceden a consecuencia de la pandemia por la COVID-19

Planteamiento

Quisiéramos saber cuál es la naturaleza jurídica de las ayudas o prestaciones de naturaleza social que los ayuntamientos están dando en estos momentos para paliar situaciones de emergencia social que está provocando actualmente la COVID-19 a la ciudadanía.

¿Se trataría de una subvención de conformidad con el art. 2 LGS, en relación con la STC 21/2019? ¿O bien se trata de una prestación social excluida de la LGS en base a la Ley 13/2006, de prestaciones sociales de carácter económico (art. 30) y la Ley 12/2007, de servicios sociales (arts. 17 y 22) y finalmente por la Disp. Adic. 3ª de la Ley 5/2020, de medidas fiscales, financieras y administrativas y del sector público (art. 164.6)?

Respuesta

La regulación en materia de subvenciones de aplicación a las Entidades Locales, viene determinada básicamente por la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -LGS-, el RD 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -RGS-, el RD 130/2019, de 8 de marzo, por el que se regula la Base de Datos Nacional de Subvenciones y la publicidad de las subvenciones y demás ayudas públicas, sin perjuicio de la existencia de normativa de aplicación de las Comunidades Autónomas, que en el caso que nos plantea, podría venir determinado por las Leyes sectoriales catalanas a las que hace referencia la consulta.

La posibilidad de adaptación de dicha normativa a la propia organización de cada Entidad Local, se plantea no solo como conveniente, sino como obligatoria en el art. 17.2 LGS cuando se refiere a la necesidad de aprobación de una Ordenanza general o específica de subvenciones.

Fijado el marco normativo, debemos tener en cuenta, en el contexto de la cuestión elevada los siguientes aspectos.

En primer lugar, el planteamiento del consultante se circunscribe a la incertidumbre acerca de la consideración o no como subvención de las ayudas o prestaciones que su Entidad Local está concediendo ante las situaciones de emergencia social que, la crisis sanitaria y económica consecuencia de la COVID-19, están padeciendo muchos de nuestros conciudadanos.

Sin conocer en profundidad la tipología, instrumentación o requisitos de tales auxilios financieros, deducimos, del propio planteamiento de la consulta, que se trata de actuaciones enmarcadas en el ámbito de la Ley 13/2006, de 27 de julio, de prestaciones sociales de carácter económico de Cataluña, cuya naturaleza se encuentra determinada en su art. 2, y se definen como “aportaciones dinerarias hechas por la Administración de la Generalitat y entes locales con la finalidad de atender determinadas situaciones de necesidad en la que se encuentran personas que no disponen de recursos económicos (…)” y, a mayor concreción, de prestaciones de urgencia social, reguladas en el art. 30 de la citada Ley 13/2006, que se financian con cargo a los presupuestos de las Entidades Locales.

Partimos pues de la idea de que, la Entidad Local, está tramitando y concediendo transferencias dinerarias al objeto de atenuar una situación crítica socio- económica detectada, es decir que las prestaciones tienen un fin u objetivo determinados, y tanto es así que el propio art. 30 ya referido dispone que se tramitan para facilitar la atención de necesidades puntuales, urgentes y básicas como son la alimentación, el vestido y el alojamiento, siendo el modo preferente de abono, efectuarlo a los suministradores de los servicios o productos de primera necesidad.

Por su parte, y también apuntado por el consultante, la Ley 5/2020, de 29 de abril, de medidas fiscales, financieras, administrativas y del sector público y de creación del impuesto sobre las instalaciones que inciden en el medio ambiente, mediante el art. 164.6 añade una Disp. Adic. 3ª a la repetida Ley 13/2006, con el siguiente texto:

• “Las prestaciones reguladas por la presente ley no tienen la consideración de ayuda ni de subvención, por razón de su naturaleza jurídica, su objeto y su finalidad.”

Dicho lo anterior, sin embargo, debemos acudir a la LGS, como normativa general, para comprobar el tratamiento que la misma hace de las llamadas “ayudas sociales”.

No encontramos en la LGS, exención para su aplicación ni en el art. 2, ámbito de aplicación, ni en el art. 4 relativo a las exclusiones en el ámbito de aplicación de la norma.

Recurrimos pues a la Disp. Final 1ª LGS, que se refiere a la habilitación competencial y carácter básico de los títulos y artículos de la misma, y que, por tanto, prevalecen ante cualquier normativa autonómica.

De la lectura de la citada disposición, se desprenden como básicos, el capítulo I del Título Preliminar, donde se incluyen los arts. 2 y 4 mencionados, incluso en el supuesto de transferencias a las comunidades autónomas de competencias en materia de régimen local.

En este sentido, la Sentencia del TC de 4 de junio de 2013 da por sentado el carácter básico del concepto de subvención cuando afirma en su FJ 4º que:

• “Las subvenciones son concebidas por la Ley 38/2003 como «toda disposición dineraria realizada por cualquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley, a favor de personas públicas o privadas» que, sin contraprestación, además de otros requisitos, se dirija al ‘fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública’ (art. 2) (…) debemos concluir que la Ley 38/2003 disciplina las disposiciones dinerarias de las Administraciones públicas en el sentido amplio que se acaba de señalar y cualquiera que fuere la fuente de financiación, de manera que se proyecta tanto sobre las subvenciones que provienen de fondos estatales contenidos en los presupuestos generales del Estado como de las partidas previstas en los presupuestos de las Comunidades Autónomas y de los entes locales.”

Procede, además, analizar la Sentencia del TC de 14 de febrero de 2019, en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el presidente del Gobierno en relación con diversos preceptos de la Ley 10/2016, de 1 de diciembre, de medidas de emergencia en relación con las prestaciones económicas del sistema público de servicios sociales y con el acceso a la vivienda en la Comunidad Autónoma de Aragón y que ahora vienen al caso.

Se alega en el recurso entre otras cuestiones, la vulneración de las competencias del Estado, derivadas del art. 149.1, apartados 1, 6 y 8 de la Constitución española -CE-; en concreto, y en lo que respecta a los preceptos impugnados, argumenta lo siguiente:

• “El artículo 3, al disponer que las prestaciones económicas del sistema público de servicios sociales de Aragón no tienen la consideración de subvenciones públicas, vulnera las competencias estatales contenidas en las reglas 13, 14 y 18 del artículo 149.1 CE (…)

• La Ley de subvenciones tiene carácter básico (disposición final primera) y no cabe que las Comunidades Autónomas, al regular determinadas subvenciones en ejercicio de sus competencias, eludan aplicarles el régimen jurídico que les es propio por la vía de excluirlas de dicho concepto.”

Y continúa la citada sentencia determinando que:

• “Debemos recordar que, según doctrina reiterada de este Tribunal, para constatar esta infracción «es necesario que concurran dos condiciones; por un lado, que la norma estatal infringida por la Ley autonómica sea, en el doble sentido material y formal, una norma básica y, por tanto, dictada legítimamente al amparo del correspondiente título competencial que la Constitución haya reservado al Estado; y, por otro, que la contradicción entre ambas normas, estatal y autonómica, sea efectiva e insalvable por vía interpretativa» (STC 54/2018 , de 24 de mayo, FJ 6, y las allí citadas. Confirmando ambos extremos (…)

• Precisamente, «su carácter finalista» es lo que, según el propio tenor del artículo 3 de la Ley 10/2016, define las prestaciones económicas del sistema público de servicios sociales de Aragón (y por asimilación, las prestaciones incluidas en el catálogo de servicios sociales de la Comunidad Autónoma de Aragón y en los de las entidades locales). Como quiera que «afectación» y «carácter finalista» tienen en este caso análogo significado, toda vez que se trata de prestaciones públicas que están destinadas (afectas) al cumplimiento de un determinado y concreto objetivo (finalidad), debemos concluir que las prestaciones controvertidas tienen, prima facie, el carácter de subvenciones (…)

• Sin embargo, el precepto autonómico de referencia, lo que hace es negar de modo general y absoluto el carácter de subvención de cualesquiera prestaciones económicas que conceda el sistema público de servicios sociales de Aragón, sin establecer ningún tipo de precisión o distinción, lo que conlleva como consecuencia la exclusión de la Ley estatal de subvenciones respecto de toda clase de prestaciones de los servicios sociales autonómicos y locales de esta Comunidad Autónoma.”

Y concluye la Sentencia que:

• “Por lo expuesto, al exceptuar del concepto de subvención, en general y sin distinción, toda prestación económica de los servicios sociales de Aragón, la norma impugnada vulnera el artículo 2 de la Ley 38/2003, porque sustrae a las reglas sobre régimen jurídico y procedimiento común de las subvenciones, dictadas por el Estado en ejercicio de sus competencias, un conjunto amplísimo de prestaciones que presentan a priori los rasgos propios de esta categoría de gasto.

• Por todo ello, el inciso «y carecen de la consideración de subvenciones públicas» del artículo 3 de la Ley 10/2016 es inconstitucional y nulo.”

De esta forma, analizada la fundamentación del TC en la resumida Sentencia, respecto de una disposición en la normativa aragonesa, nos debemos platear si tal Sentencia debe ser considerada como fuente del derecho, y por tanto, aplicar la misma argumentación para la normativa catalana recogida de forma similar a la que el TC declaró inconstitucional y nula, en la Ley 13/2006, y que excluye de la consideración de subvención a las prestaciones económicas reguladas.

El efecto frente a todos de las sentencias (art. 164.1 CE), implica sumisión de ciudadanos, de poderes públicos y de jueces y tribunales, así y por el juego del principio de seguridad jurídica y el de igualdad en la aplicación de la Ley, la jurisprudencia contenida en las Sentencias del TC se convierten en un auténtico precedente para los jueces y Tribunales.

Dicho lo anterior, y sin dejar de considerar que este aspecto sí es controvertido, y ni mucho menos pacífico, nos decantamos porque la sentencia de inconstitucionalidad de Aragón, no puede tener efectos extensivos sobre la norma catalana, que aunque es sustancialmente idéntica en lo que al motivo de impugnación se refiere, sigue vigente en tanto no se promueva y sustancie la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad.

Ahora bien, dicho lo anterior, igualmente entendemos que el operador jurídico debe aplicar la normativa básica, esto es la LGS, que al no excluir de su ámbito de aplicación las llamadas ayudas sociales en preceptos declarados básicos, les será de aplicación su régimen jurídico, a pesar de la regulación autonómica en sentido diferente.

Conclusiones

1ª. Entendemos que las disposiciones dinerarias que se tramiten y concedan, en ejercicio de sus competencias y legítimo autogobierno y al amparo de la ley autonómica que las regule, deben ser consideradas por el operador jurídico, como subvenciones públicas.

2ª. Por el efecto que las Sentencias del TC tienen frente a todos, por su incidencia en las fuentes de derecho, y por el principio de seguridad jurídica, nuestra opinión se decanta, y aun no siendo un tema pacífico, por que la concesión de las prestaciones sociales deben regularse con la debida atención a la LGS, sin perjuicio de la aplicación de la normativa autonómica, en aquellos aspectos que por su especialidad no estén regulados o contradigan los preceptos básicos de la normativa estatal.