Naturaleza del silencio administrativo ante la reclamación económica de una EUC: argumentos en favor del silencio negativo

Planteamiento

Una EUC, respecto de la cual el ayuntamiento ha asumido, después de 20 años, la prestación de los servicios de urbanización y la conservación de la misma, ha presentado una reclamación económica por un importe cercano a 100.000 euros, correspondiente a los gastos que ha venido abonando durante los últimos cuatro años. El ayuntamiento no ha respondido a dicha solicitud económica.

Ahora, la entidad sostiene que el silencio administrativo es positivo y no negativo, y que, en consecuencia, el ayuntamiento debe abonarles las cantidades reclamadas.

Se solicita determinar qué argumentos pueden sostener que, en este caso, el silencio administrativo tiene carácter negativo y no positivo, circunscribiendo el análisis exclusivamente a esta cuestión económica y no a otros aspectos urbanísticos.

Respuesta

El art. 24.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas-LPACAP- establece como regla general el silencio positivo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado. Sin embargo, el mismo precepto recoge excepciones expresas en las que el silencio es negativo:

• “En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.

• El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

• El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado”.

La clave del análisis reside en determinar si la reclamación económica de la EUC encaja en alguna de estas excepciones.

En favor del silencio negativo, podemos argumentar en primer lugar que la reclamación implica la transferencia de fondos públicos con cobertura en el servicio público.

El art. 24.1 LPACAP establece que el silencio es negativo cuando la estimación de la solicitud:

• "… tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, …".

A estos efectos, la excepción no se agota en la mera existencia de una obligación pecuniaria, sino en que la estimación presunta produciría un efecto automático de disposición de recursos y de alteración de la gestión del servicio, sin verificación administrativa previa de los presupuestos habilitantes. Cuando la solicitud pretende imponer a la Administración el abono de una cantidad vinculada a la prestación de servicios públicos municipales, la falta de resolución expresa no debe operar como mecanismo de reconocimiento presunto de un derecho de crédito, pues ello equivaldría a desplazar indebidamente hacia el silencio decisiones que exigen comprobación, imputación presupuestaria y control de legalidad.

El importe reclamado no se presenta como una mera relación privada de deuda, sino como la pretensión de que el ayuntamiento asuma (con efectos retroactivos) el coste de unas actuaciones conectadas con la urbanización y conservación. Una vez asumida la prestación por el ayuntamiento, dichas actuaciones se insertan en el ámbito de la actividad pública municipal y proyectan efectos directos sobre la organización y financiación del servicio. En este contexto, la estimación por silencio equivaldría a reconocer de forma automática un derecho de cobro con incidencia inmediata en la gestión y financiación del servicio, sin la previa comprobación administrativa de la procedencia del gasto, por lo que existen fundamentos para sostener la aplicación de la excepción del art. 24.1 LPACAP relativa a facultades conectadas con el servicio público.

Asimismo, podemos argumentar que el reconocimiento de obligaciones de gasto no puede producirse por silencio en base al principio de legalidad presupuestaria.

El art. 173.5 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL- establece:

• "No podrán adquirirse compromisos de gastos por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los acuerdos, resoluciones y actos administrativos que infrinjan la expresada norma, sin perjuicio de las responsabilidades a que haya lugar”.

El reconocimiento de una obligación de pago de 100.000 euros mediante silencio positivo produciría un acto presunto que comprometería fondos públicos sin el preceptivo expediente de reconocimiento de la obligación (arts. 184 y 185 TRLRHL), sin acreditación de crédito presupuestario adecuado y suficiente, y sin los controles de legalidad del interventor municipal. Este efecto es radicalmente incompatible con el principio de legalidad presupuestaria. Los órganos de fiscalización externa fiscalizan igualmente el sometimiento de la actividad económico-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia, economía y transparencia, entre otros. Admitir el silencio positivo en este caso equivaldría a permitir que una obligación de gasto público naciera al margen de los procedimientos de gasto establecidos por la legislación de haciendas locales.

En particular, aun cuando el art. 24 LPACAP discipline los efectos de la inactividad en un procedimiento a instancia de parte, la institución del silencio no puede operar como sucedáneo del procedimiento de ejecución del gasto: la existencia de crédito, la procedencia del reconocimiento de la obligación y la ordenación del pago requieren actos expresos y controles internos (fiscalización previa o control equivalente) que no quedan dispensados por la falta de respuesta. Por ello, la estimación presunta resultaría difícilmente conciliable con la normativa de haciendas locales y con el principio de estabilidad y control del gasto público.

En tercer lugar, podemos defender que la naturaleza de la reclamación es análoga a la responsabilidad patrimonial. La EUC reclama el reembolso de gastos que afirma haber asumido durante cuatro años. Aunque la calificación jurídica exacta dependerá del título invocado y del expediente (convenio, acto previo, liquidación, obligación legal, etc.), la pretensión puede presentar rasgos próximos a una reclamación indemnizatoria por funcionamiento anormal (por omisión) o por enriquecimiento injusto, en la medida en que se aduce un perjuicio económico imputable a la Administración. En ese caso, resulta relevante que el art. 24.1 LPACAP establece expresamente el silencio negativo para los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas.

En consecuencia, este argumento debe manejarse de forma subsidiaria: si del contenido de la reclamación y de su tramitación se desprende que lo pretendido es una indemnización (o una pretensión resarcitoria equiparable), el régimen del silencio sería directamente negativo. Si, por el contrario, se tratara de una solicitud de pago derivada de una obligación previamente reconocida o liquidada, la cuestión debería reconducirse al título habilitante concreto, sin que en ningún caso la falta de resolución pueda entenderse como reconocimiento presunto automático de una obligación de gasto.

Finalmente, señalar que el silencio positivo no puede crear obligaciones contra legem. Entre otras, la sentencia del TS de 28 de enero de 2009 ha consolidado el principio de que el silencio administrativo positivo no puede operar cuando su estimación conduciría a un resultado contrario al ordenamiento jurídico. El silencio es una garantía frente a la inactividad administrativa, pero no un mecanismo para obtener por vía presunta aquello que materialmente exige la concurrencia de presupuestos legales y la tramitación del procedimiento correspondiente. En particular, tratándose de gasto público, la ausencia de resolución no puede sustituir los requisitos esenciales de la ejecución presupuestaria (crédito adecuado y suficiente, verificación de la prestación o del título de la obligación, fiscalización o control interno y reconocimiento expreso de la obligación). Por ello, si el abono carece de fundamento jurídico suficiente o no puede ser reconocido conforme a la normativa presupuestaria y de control, el silencio positivo no puede suplir esa falta ni generar por sí mismo una obligación de pago.

Conclusiones

1ª. La reclamación económica de la EUC no debe entenderse estimada por silencio positivo. Hay fundamentos para sostener la aplicación de excepciones al silencio estimatorio del art. 24.1 LPACAP, en particular por la incidencia de la pretensión en la gestión y financiación del servicio público municipal y, en todo caso, por la imposibilidad de que el reconocimiento de una obligación de gasto nazca presuntamente al margen de la legalidad presupuestaria y de los controles establecidos en el TRLRHL. Adicionalmente, si la pretensión se reconduce materialmente a una reclamación indemnizatoria (responsabilidad patrimonial o resarcimiento equiparable), el régimen del silencio sería asimismo negativo.

2ª. El silencio positivo no puede crear obligaciones contra legem. Si la obligación de pago carece de fundamento legal o corresponde a un período en que la conservación era obligación de la EUC, el silencio no puede suplir esa ausencia de fundamento ni comprometer fondos públicos al margen de los procedimientos presupuestarios preceptivos.

3ª. Se recomienda que el ayuntamiento dicte resolución expresa y motivada sobre la reclamación económica, pronunciándose sobre la naturaleza del procedimiento y el sentido del silencio y, en su caso, sobre el fondo (existencia y alcance del título habilitante del abono, período reclamado, procedencia de los gastos y disponibilidad de crédito). Si, tras la instrucción y comprobaciones oportunas, se concluye la improcedencia del pago, la resolución deberá ser desestimatoria y notificarse a la EUC a efectos de apertura del plazo de impugnación en vía contencioso-administrativa. La ausencia de resolución expresa —pese a que el silencio pueda considerarse negativo— genera inseguridad jurídica para ambas partes.