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sep
2019

Naturaleza de la Junta de Gobierno Local: ¿órgano ejecutivo o de mero asesoramiento?


Planteamiento

En municipio de menos de 5000 habitantes se plantea por el Alcalde crear la Junta de Gobierno Local, pero sin establecer delegación de atribuciones de Alcaldía ni Pleno, con funciones no decisorias sino meramente consultivas y de asesoramiento al Alcalde, y estableciendo retribuciones a favor de sus miembros por asistencia a sus sesiones

No siendo preceptiva la asistencia del Secretario-Interventor a estas sesiones de asesoramiento ¿cómo puedo fiscalizar la satisfacción de retribuciones a los concejales asistentes (celebración efectiva de sesiones, concejales asistentes...)?

¿Es necesario que se levante acta de estas sesiones de asesoramiento por un "secretario" de esta JGL meramente de asesoramiento? En tal caso ¿ha de ser un funcionario o podría incluso serlo un concejal, integrante de la propia JGL o "externo" a ella?

Respuesta

Por un lado, la Disp. Adic. 21ª de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-, señala que las disposiciones previstas en ella relativas a los órganos colegiados no serán de aplicación a los órganos Colegiados del Gobierno de la Nación, los órganos colegiados de Gobierno de las Comunidades Autónomas y los órganos colegiados de gobierno de las Entidades Locales, lo que nos remite a la normativa aplicable en materia de régimen local.

Así, en un primer acercamiento, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Ley Reguladora de Bases de Régimen Local -LRBRL-, ya nos señala en su art. 20, apartado 1, letra b), que la organización municipal implica que:

  • "La Junta de Gobierno Local existe en todos los municipios con población superior a 5.000 habitantes y en los de menos, cuando así lo disponga su reglamento orgánico o así lo acuerde el Pleno de su ayuntamiento."

Partiendo de dicha previsión, el art. 23 LRBRL, en su apartado 2, señala que corresponde a la Junta de Gobierno Local:

  • a) La asistencia al Alcalde en el ejercicio de sus atribuciones.
  • b) Las atribuciones que el Alcalde u otro órgano municipal le delegue o le atribuyan las leyes.

Si acudimos, por su parte, a las determinaciones del RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF-, vemos que éste regula en su art. 53 el régimen de atribuciones de la Junta de Gobierno Local (anterior Junta de Gobierno Local), en el siguiente sentido:

  • "1. Es atribución propia e indelegable de la Comisión de Gobierno la asistencia permanente al Alcalde en el ejercicio de sus atribuciones. A tal fin, la Comisión de Gobierno será informada de todas las decisiones del Alcalde. Esta información tendrá carácter previo a la adopción de la decisión siempre que la importancia del asunto así lo requiera.
  • 2. Asimismo, la Comisión de Gobierno ejercerá las atribuciones que le deleguen, en virtud de lo dispuesto en los artículos 43 y 51, el Alcalde o el Pleno, así como aquellas atribuciones que expresamente le asignen las leyes.
  • 3. El régimen de las delegaciones del Alcalde y del Pleno, en la Comisión de Gobierno, se regirá por lo dispuesto en los artículos 43, 44 y 51 de este Reglamento."

Vemos, pues, cómo a partir de dicho régimen básico, la Junta de Gobierno Local no se configura como un mero órgano de asesoramiento, a pesar de la previsión del art. 23.1 LRBRL, sino que es un órgano ejecutivo.

En ese sentido, la Sentencia del TC Pleno de 26 de septiembre de 2013 señala al efecto que:

  • “La Exposición de Motivos LMMGL pone de manifiesto que el cambio de la tradicional denominación de la Comisión de Gobierno a la vigente de Junta de Gobierno Local tiende a destacar el carácter ejecutivo de dicho órgano. Ese carácter ejecutivo, además, se deriva, en primer lugar, de su composición orgánica, ya que no se integra de conformidad a los principios de representatividad y proporcionalidad del Pleno, sino por el Alcalde y una serie de concejales nombrados y separados libremente por el Alcalde (art. 23.1 LBRL), y, en segundo lugar, de la única competencia que le es propia: la asistencia al Alcalde en el ejercicio de sus atribuciones [art. 23.2.a) LBRL] y de la posibilidad de que le sean delegadas determinadas atribuciones por parte del Alcalde [art. 23.2.b) y 23.4 LBRL].
  • La existencia de este tipo de órganos municipales ejecutivos está también reconocida en el art. 3.2 de la Carta Europea de Autonomía Local (BOE núm. 47, de 24 de febrero de 1989), al afirmar que la autonomía local se ejerce por Asambleas o Consejos integrados por miembros elegidos por sufragio libre, secreto, igual, directo y universal y que pueden disponer de órganos ejecutivos responsables ante ellos mismos, siempre que su existencia no cause perjuicio al recurso a las asambleas de vecinos, al referéndum o a cualquier otra forma de participación directa de los ciudadanos, allí donde esté permitido por la Ley. Ahora bien, como plantea el Gobierno recurrente, la Junta de Gobierno Local de los municipios que no sean de gran población no solo tiene las competencias ya señaladas, sino que, además, también le corresponden las atribuciones que otro órgano municipal le delegue [art. 23.2.b) LBRL], incluyendo el Pleno municipal (art. 22.4 LBRL). El art. 22.4 LBRL establece la posibilidad de que el Pleno delegue el ejercicio de determinadas atribuciones que le son propias en el Alcalde y en la Junta de Gobierno Local.
  • Esas atribuciones delegables son: el ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa de la corporación en materias de competencia plenaria [art. 22.2.j) LBRL]; la declaración de lesividad de los actos del Ayuntamiento [art. 22.2.k) LBRL]; la concertación de las operaciones de crédito cuya cuantía acumulada, dentro de cada ejercicio económico, exceda del 10 por ciento de los recursos ordinarios del Presupuesto -salvo las de tesorería, que le corresponderán cuando el importe acumulado de las operaciones vivas en cada momento supere el 15 por ciento de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio anterior- todo ello de conformidad con lo dispuesto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales [art. 22.2.m) LBRL]; la aprobación de los proyectos de obras y servicios cuando sea competente para su contratación o concesión, y cuando aún no estén previstos en los presupuestos [art. 22.2.ñ) LBRL]; y las demás que expresamente les confieran las leyes [art. 22.2.q) LBRL]. Entre estas últimas cabe destacar, por ejemplo, las contrataciones de obras, de suministro, de servicios, de gestión de servicios públicos, los contratos administrativos especiales, y los contratos privados cuando su importe supere el 10 por ciento de los recursos ordinarios del presupuesto y, en cualquier caso, la cuantía de seis millones de euros, incluidos los de carácter plurianual cuando su duración no sea superior a cuatro años, siempre que el importe acumulado de todas sus anualidades supere el porcentaje indicado, referido a los recursos ordinarios del presupuesto del primer ejercicio, o la cuantía señalada; o la adjudicación de concesiones sobre bienes y la adquisición de bienes inmuebles y derechos sujetos a la legislación patrimonial cuando su valor supere el 10 por ciento de los recursos ordinarios del presupuesto o el importe de tres millones de euros, así como la enajenación del patrimonio, cuando su valor no supere el porcentaje ni la cuantía indicados, y de los bienes declarados de valor histórico o artístico cualquiera que sea su valor (disposición adicional segunda, apartados 1 y 2, del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de contratos del sector público).
  • Algunas de las atribuciones que el Pleno puede delegar en la Junta de Gobierno Local no son meras decisiones administrativas de carácter estrictamente reglado en que esté ausente la necesidad de valorar y ponderar criterios discrecionales. Hay atribuciones que afectan a las más importantes decisiones sobre operaciones crediticias, contrataciones y concesiones de toda clase, aprobaciones de proyectos de obras y servicios y adquisiciones de bienes y derechos y su enajenación. El Legislador otorga estas atribuciones al Pleno para que sean adoptadas en sesiones dotadas de una completa publicidad que garantice el control ciudadano en la toma de posición y en el proceso de deliberación de sus representantes municipales, como una manifestación de participación directa de los ciudadanos en los asuntos públicos, tomando en consideración la importancia y relevancia política de esas decisiones en lo que afecta a los intereses municipales y la necesidad de que sean adoptadas con la máxima transparencia. La circunstancia de que, aprovechando el carácter preceptivo de la no publicidad de las sesiones de la Junta de Gobierno Local y mediante la mera delegación de atribución del Pleno en la Junta, quedara imposibilitado el control de la ciudadanía sobre el proceso de la toma de decisiones, que, por su importancia, legalmente están sometidas al régimen de publicidad, supondría un menoscabo del principio democrático (art. 1.1 CE) y una vulneración de las posibilidades de participación directa del ciudadano en los asuntos públicos (art. 23.1 CE), en su concreta dimensión de control del ejercicio del cargo de sus representantes electos, sometidos a mandato representativo.
  • Esto es, se configuraría como uno de esos supuestos referidos en el ya citado art. 3.2 de la Carta Europea de Autonomía Local en que la existencia de un órgano municipal ejecutivo, por la conjunción de la posibilidad de que le sean atribuidas competencias delegadas por el Pleno municipal y de que sus sesiones no sean públicas, podría ir en detrimento de la participación directa de los ciudadanos. A esta conclusión no cabe oponer la posibilidad prevista legalmente de que estas mismas atribuciones sean delegadas en el Alcalde, toda vez que, por lo que respecta a lo ahora debatido, al ser un órgano unipersonal no resulta predicable la proyección del principio de publicidad de la toma de decisión. Igualmente, tampoco resulta suficiente que los acuerdos de delegación se adopten por el Pleno con las debidas garantías de publicidad que ostentan las deliberaciones del Pleno. Esto permite a la ciudadanía realizar un control político sobre ese proceso deliberativo de delegación, pero no sobre la toma de decisión de la atribución delegada que, en los términos expuestos, es una atribución que legalmente queda sometida por su importancia a la exigencia de publicidad. Por último, el hecho de que los acuerdos adoptados por delegación del Pleno deban ser objeto de publicación o notificación de acuerdo con lo establecido en la legislación vigente tampoco resulta concluyente."

Como puede apreciarse, el TC reconoce el carácter de órgano ejecutivo de la Junta de Gobierno Local, no sólo por lo ya expuesto, sino que, ex lege, la Junta de Gobierno Local dispondrá de atribuciones que la pertinente norma así prevea, hecho que hace quebrar el concepto de mero órgano de asesoramiento que se propone, esto es, la Junta de Gobierno Local, en su condición de órgano de gobierno del ente local, es un órgano ejecutivo, de forma que no puede reducirse su carácter al de órgano de asesoramiento.

Ello implicará, pues, dado el carácter de órgano de gobierno, que la Secretaría del mismo está reservada a los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, por cuanto el RD 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional -RJFHN- señala en su art. 3.2.a) que es función propia de la fe pública que corresponde al Secretario del Ayuntamiento la de "Preparar los asuntos que hayan de ser incluidos en el orden del día de las sesiones que celebren el Pleno, la Junta de Gobierno y cualquier otro órgano colegiado de la Corporación en que se adopten acuerdos que vinculen a la misma, de conformidad con lo establecido por el Alcalde o Presidente de la misma, y la asistencia a éste en la realización de la correspondiente convocatoria", que enlaza con la función prevista en la letra d) del citado art. 3.2, esto es:

  • "Asistir y levantar acta de las sesiones de los órganos colegiados referidos en la letra a) y publicarla en la sede electrónica de la Corporación de acuerdo con la normativa sobre protección de datos.
  • El acta se transcribirá por el Secretario en el Libro de Actas, cualquiera que sea su soporte o formato, en papel o electrónico, autorizada con la firma del Secretario y el visto bueno del Alcalde o Presidente de la Corporación.
  • No obstante, en el supuesto de que el soporte sea electrónico, será preciso que se redacte en todo caso por el Secretario de la Corporación extracto en papel comprensivo de los siguientes datos: lugar, fecha y hora de la celebración de la sesión; su indicación del carácter ordinario o extraordinario; los asistentes y los miembros que se hubieran excusado; así como el contenido de los acuerdos alcanzados, en su caso, y las opiniones sintetizadas de los miembros de la Corporación que hubiesen intervenido en las deliberaciones e incidencias de éstas, con expresión del sentido del voto de los miembros presentes."

Por tanto, ha de ser el Secretario-Interventor el Secretario de dicho órgano, sin que pueda ser objeto de delegación a otro funcionario o concejal, al ser una función reservada.

Conclusiones

1ª. La Junta de Gobierno Local no puede ser configurada como un órgano de asesoramiento, ya que el marco normativo vigente y el TC le confieren el carácter de órgano ejecutivo.

2ª. A tal efecto, e independientemente de que el Alcalde o Pleno no deleguen atribuciones a favor de dicho órgano, se recuerda que la Junta de Gobierno Local puede tener atribuciones conferidas ex lege, lo que refuerza su carácter de órgano ejecutivo.

3ª. Habida cuenta de la naturaleza de órgano ejecutivo de dicho órgano, éste deberá regirse, en su condición de órgano de gobierno, por las determinaciones propias de la normativa aplicable en materia de régimen local.

4ª. La Secretaría de la Junta de Gobierno Local es una función reservada al Secretario-Interventor en el caso que nos ocupa, partiendo del mandato del art. 3.2 RJFHN, sin que pueda ser delegada a favor de otro funcionario o miembro corporativo.