Modificación de RPT y plantilla del ayuntamiento: incrementos retributivos, creación y supresión de plazas

Planteamiento

En este ayuntamiento se pretende llevar a cabo una modificación de la RPT (aprobada en el año 2003), si bien, en realidad, se trata prácticamente de una nueva RPT, dado que incorpora 40 puestos nuevos que no figuraban en la anterior.

La principal dificultad radica, por un lado, en adaptar la RPT a la realidad actual -lo que implica una subida generalizada de retribuciones que, durante 23 años, no se han modificado más allá de los incrementos obligatorios por ley- y, por otro, en ajustarse a los límites fijados en la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2023 -LPGE 2023-, que establece un límite de incremento global del 2,5%.

Analizada esta situación, la corporación defiende que el personal perteneciente a la Administración General (Secretaría-Intervención, administrativos, auxiliares y arquitectos técnicos), que representa aproximadamente el 15% de los puestos actuales, ha sido el que ha visto más incrementadas sus funciones como consecuencia de la implantación de la administración electrónica y de la aprobación de nueva normativa (LO 2/2012, RD 128/2012, Orden HAP/2105/2012, entre otras).

Se plantea, por tanto, si puede utilizarse esta argumentación para que dicho personal no quede sujeto al límite de incremento global del 2,5% y pueda incluirse en el ámbito del artículo 19.Siete LPGE 2023, dado que representa aproximadamente el 15% del total de los puestos de trabajo.

Asimismo, se prevé la supresión y amortización de distintos puestos -principalmente oficios- que permanecen vacantes de forma permanente y cuya necesidad ha desaparecido en la estructura actual del ayuntamiento.

Ello permitiría un “mayor margen de incremento retributivo”, dentro del límite del 2,5%, respecto del resto de puestos que no forman parte de la Administración General.

¿Consideráis correcta esta argumentación?

Por otro lado, tras analizar las dimensiones del ayuntamiento y su presupuesto, se considera necesaria la creación de una plaza de TAG, que podría crearse mediante reposición de efectivos o, en su caso, mediante amortización de otras plazas. ¿Esta plaza podría también incluirse en el ámbito del artículo 19.Siete LPGE 2023?

En tal caso, aproximadamente el 17% de los puestos quedarían incluidos en dicho precepto. ¿Sería una proporción defendible teniendo en cuenta que la RPT no se ha modificado en 23 años?

Por último, la dinámica habitual del ayuntamiento, dada su plantilla fija relativamente amplia (aproximadamente 70 trabajadores), es reconocer y abonar distintas productividades a lo largo del ejercicio económico.

Estas productividades no se tendrían en cuenta para la aprobación de la RPT y, por tanto, no computarían dentro del límite del incremento global del 2,5%. No obstante, en el momento de reconocerlas, ¿debería recalcularse el límite global del 2,5% para comprobar si se supera, o únicamente deben sujetarse al artículo 7.2.b) del RD 861/1986 ?

Respuesta

Como quiera que las distintas cuestiones suscitadas versan sobre la actualización de la relación de puestos de trabajo -RPT- y su incidencia o afectación por las limitaciones de incrementos retributivos establecidas con carácter general y podemos decir que tradicional de la normativa presupuestaria, conviene recordar primeramente, ya que se trata de aspectos sobre los cuales pivota el sistema de función pública desde una vertiente organizativa, de planificación y retributiva, los conceptos de plantilla (plazas) y RPT.

Son instrumentos de planificación de los recursos humanos a través de los cuales se realiza la ordenación del personal de las administraciones públicas, y en el ámbito de la administración local, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 90.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, que señala que:

• “Las Corporaciones locales formarán la relación de todos los puestos de trabajo existentes en su organización, en los términos previstos en la legislación básica sobre función pública.”

En parecidos términos, el RDLeg 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local -TRRL-, nos remite a la legislación básica sobre función pública, siendo el art. 74 del RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP- el que dispone que:

• “Las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias. Dichos instrumentos serán públicos.”

El legislador ha configurado la relación de puestos de trabajo como un instrumento necesario para definir, ordenar y estructurar el personal a su servicio, y el TC ha tenido ocasión de declarar en diversas ocasiones (sentencias del TC de 18 de octubre de 1993, de 29 de marzo de 1990, o de 23 de abril de 1986, entre otras) el amplio margen de que gozan las Administraciones Públicas a la hora de consolidar, modificar o completar sus estructuras organizativas, así como para configurar o concretar el status del personal a su servicio. Ello es una manifestación de la potestad de autoorganización de las Administraciones Locales reconocida en el art. 4 LRBRL, la cual está referida, fundamentalmente, a la facultad para establecer sus propias estructuras organizativas, de conformidad con la Constitución Española -CE- y los límites que establezca el legislador, debiendo en todo caso respetar la preceptiva negociación sindical TREBEP.

Consecuentemente es cada Administración la que puede y debe valorar las concretas necesidades de su organización administrativa y definir las características de los puestos de trabajo que forman parte de su estructura administrativa en ejercicio de esa potestad de autoorganización, potestad que se materializa mediante la aprobación o modificación de las correspondientes relaciones de puestos de trabajo, debiendo incluir al menos lo dispuesto en el art. 74 TREBEP y, en su caso, en la normativa autonómica que resulte de aplicación.

A los efectos puramente procedimentales, puede resultar ilustrativo el acceso a los siguientes expedientes:

• - Expediente para la modificación de la relación de puestos de trabajo y de la plantilla de personal.

• - Expediente para la modificación de la relación de puestos de trabajo sin modificar la plantilla.

• - Expediente para la creación de plaza y puesto de trabajo de funcionario (modificación de plantilla y de RPT) y modificación de las retribuciones complementarias de otro puesto trabajo (modificación de RPT). Andalucía.

Como decíamos en la consulta “Incorporación de puestos y retribuciones mediante modificación de la RPT: reflejo en el Presupuesto municipal del incremento del gasto de personal y afectación a la Plantilla presupuestaria”, cabe extraer las notas siguientes de la plantilla de personal y la RPT:

• 1º.- La RPT es un instrumento de ordenación de los recursos humanos de la entidad local, por lo que se pueden crear nuevos puestos de trabajo y modificar los existentes sin que ello tenga que tener necesariamente reflejo en el presupuesto si es que los puestos de trabajo no se van a cubrir en ese ejercicio presupuestario.

• 2º.- Por el contrario, la plantilla debe reflejar los puestos de trabajo que existen actualmente, estén o no cubiertos por el personal. Lo que conlleva necesariamente que todos los puestos contenidos en la plantilla deben tener imprescindiblemente su reflejo y cobertura presupuestaria.

• 3º.- La RPT y la plantilla no son el mismo documento, de tal manera que pueden existir puestos de trabajo previstos en la RPT que no estén en la plantilla si la RPT prevé su cobertura para ejercicios sucesivos. Pero no pueden existir puestos de trabajo en la plantilla que no estén previstos en la RPT.

Respecto a los límites del aumento del gasto, cabe tener en cuenta que el art. 19.Dos de la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023 -LPGE 2023-, norma prorrogada, dispuso que:

• “Dos. 1. En el año 2023, las retribuciones del personal al servicio del sector público no podrán experimentar un incremento global superior al 2,5 por ciento respecto a las vigentes a 31 de diciembre de 2022, en términos de homogeneidad para los dos períodos de la comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo.”

En la misma línea, por lo que respecta al ejercicio 2026 y a falta de Ley de Presupuestos, al RD-ley 14/2025, de 2 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes en materia de retribuciones en el ámbito del sector público, dispuso que en el año 2025, las retribuciones del personal al servicio del sector público podrían experimentar un incremento global máximo del 2,5% respecto a las vigentes a 31 de diciembre de 2024, incremento retributivo que se ha de considerar en términos de homogeneidad para los dos períodos de la comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad de este y tendrá efectos económicos desde el 1 de enero de 2025.

Igualmente, la masa salarial del personal laboral podrá incrementarse en el porcentaje máximo previsto en el apartado 1 de dicho artículo, en términos de homogeneidad para los dos períodos objeto de comparación.

Y en el año 2026, las retribuciones del personal al servicio del sector público podrán experimentar un incremento global máximo del 1,5% respecto a las vigentes a 31 de diciembre de 2025, incluido en estas últimas el incremento retributivo aprobado en este real decreto-ley. Este incremento retributivo se considerará en términos de homogeneidad para los dos períodos de la comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad de este y tendrá efectos económicos desde el 1 de enero de 2026.

Asimismo, con efectos de 1 de enero de 2026, se aplicará, en su caso, un incremento retributivo adicional y consolidable del 0,5%, respecto a las retribuciones vigentes a 31 de diciembre de 2025, incluido en estas últimas el incremento retributivo aprobado en este real decreto-ley, si la variación del IPC en el año 2026 es igual o superior al 1,5%, que se abonará en el primer trimestre de 2027.

Debemos tener presente que las normas que regulan el incremento retributivo son básicas, aplicables a todas las Administraciones públicas, extendiéndose no sólo a los empleados del sector público estatal, sino también a los del sector público autonómico y local, y se dicta en virtud de las competencias exclusivas atribuidas al Estado en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y coordinación con la Hacienda estatal por los arts. 149.1.13.ª y 156.1 CE .

Como vemos, la norma prohíbe los incrementos retributivos superiores a un tanto por cien respecto del ejercicio anterior, pero en términos de homogeneidad, es decir al comparar los dos ejercicios hay que tener en cuenta los mismos criterios y los mismos efectos de personal. Por ello, si se tratara de una nueva relación de puestos de trabajo con unas valoraciones de los puestos, teóricamente esa homogeneidad permitiría los posibles incrementos, puesto los puestos y valoraciones no existían anteriormente y no hay posibles elementos objetivos de comparación.

Dicho ello, la norma presupuestaria viene fijando la excepción de las denominadas adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo.

En consultas anteriores, por ejemplo, la consulta “¿Qué se entiende por adecuación singular con motivo de una valoración de puestos de trabajo en el ayuntamiento?”hemos defendido que la adecuación retributiva singular y excepcional que se admite a efectos de valoración de puestos e incrementos retributivos derivados de esa valoración es aquella que no afecta a toda la plantilla, ni tiene un carácter general, debiendo ir referida a puestos concretos, y además debe justificarse por concurrir circunstancias excepcionales por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo.

Igualmente, en la consulta “Viabilidad de la aplicación de la aprobación de una nueva RPT que contempla una subida generalizada de retribuciones de los empleados municipales”, hemos señalado que aunque sea un concepto jurídico indeterminado, el concepto de “adecuación retributiva de carácter singular y excepcional” no puede entenderse referido a toda la RPT, o para todo el personal en general, y sí cabría una aplicación de forma progresiva en la RPT, en varios años, al menos tres, de la forma que consideren (por grupos o subgrupos, categorías, o el método que estimen más oportuno), previa negociación con los sindicatos en la MGN.

También en la consulta “Nueva RPT del ayuntamiento: ¿es posible efectuar incrementos retributivos en casi todos los puestos?”hemos concluido igualmente que lo “singular y excepcional” es un concepto jurídico indeterminado, y no es igual su aplicación ante la primera RPT, que es una obligación, que ante modificaciones posteriores, y resulta recomendable en la medida de lo posible que se trate de compensar el aumento con amortizaciones o supresiones de puestos y/o dotaciones del Capítulo I, de forma que el aumento global no sea significativo.

Es en este marco de adecuaciones de “carácter singular y excepcional” es en el que cabría de plantearse una aplicación paulatina de la RPT, como reconoce la sentencia del TS de 9 de abril de 2014:

• “Es perfectamente posible que las Relaciones de Puestos de Trabajo no se ejecuten en su totalidad en el ejercicio presupuestario correspondiente por diferentes motivos y circunstancias, entre los cuales, sin duda alguna, se encuentra la imposibilidad legal de aplicarlas íntegramente en atención a la limitación que pueda fijarse legalmente para cada ejercicio presupuestario, la cual, lógicamente, prevalece sobre los acuerdos que hayan podido ser suscritos.”

Vistas las consideraciones anteriores y tratando de responder a las cuestiones planteadas, consideramos factible, dado que no se trataría de un incremento generalizado (secretaría-intervención, administrativos, auxiliares y arquitectos técnicos) incluir dicha actualización en el ámbito del art. 19.Siete LPGE 2023.

De la misma manera, compartimos el parecer de la entidad consultante en el sentido de que una supresión y amortización de puestos permite un “mayor margen de incremento retributivo” dentro de los límites presupuestarios respecto del resto de puestos que no forman parte de la Administración General.

Respecto a la creación de una plaza de TAG, esta deberá articularse, como bien se adivina, a través de la tasa de reposición de efectivos -TRE- o, en su caso, mediante amortización de otras plazas, pero no tanto en el ámbito del art. 19.Siete LPGE 2023, ya que entendemos que esta previsión va referida a adecuaciones de puestos existentes, y no para habilitar nuevos puestos de trabajo.

Por último, respecto a la retribución vía productividades a lo largo del ejercicio económico, los límites que deben operar son efectivamente los previstas en el art. 7.2.b) del RD 861/1986, de 25 de abril , por el que se establece el Régimen de las Retribuciones de los funcionarios de Administración Local.

Recomendamos finalmente la lectura de las consultas siguientes:

• - Castilla y León. Elaboración de primera relación de puestos de trabajo e incrementos retributivos. Posibilidad de aplicación paulatina.

• - Aprobación de la RPT del ayuntamiento. Límites a la subida salarial para el personal municipal.

• - Aprobación de la primera RPT del ayuntamiento superando los límites presupuestarios. ¿Qué consecuencias tiene esta aprobación en el presupuesto?

Conclusiones

1ª. Vistas las consideraciones anteriores y tratando de responder a las cuestiones planteadas, consideramos factible, dado que no se trataría de un incremento generalizado (secretaría-intervención, administrativos, auxiliares y arquitectos técnicos), incluir dicha actualización en el ámbito del art. 19.Siete LPGE 2023.

2ª. De la misma manera, compartimos el parecer de la entidad consultante en el sentido que una supresión y amortización de puestos permite un “mayor margen de incremento retributivo” dentro de los límites presupuestarios respecto del resto de puestos que no forman parte de la Administración General.

3ª. Respecto a la creación de una plaza de TAG, esta deberá articularse, como bien se adivina, a través de la TRE o, en su caso, mediante amortización de otras plazas, pero no tanto en el ámbito del art. 19.Siete LPGE 2023, ya que entendemos que esta previsión va referida a adecuaciones de puestos existentes, y no para habilitar nuevos puestos de trabajo.

4ª. Por último, respecto a la retribución vía productividades a lo largo del ejercicio económico, los límites que deben operar son efectivamente los previstas en el art. 7.2.b) del RD 861/1986.