Modificación de la RPT. Viabilidad de incrementar los gastos de personal

Planteamiento

A los efectos de elaborar la RPT para el ejercicio 2020 nos surgen las siguientes dudas:

- ¿Se puede modificar la denominación y las funciones de un puesto incluido en la OEP 2019 dentro de la tasa adicional para la estabilización de empleo temporal (aún sin ejecutar), actualmente ocupado por un interino? El puesto se mantendría en el mismo grupo y con las mismas retribuciones. Pasaría de ser conserje-mantenedor a ayudante de oficios y continuaría realizando tareas de mantenimiento pero se eliminarían las funciones de conserje.

- En el caso de que se quiera realizar una promoción interna de un auxiliar a un administrativo, ¿se deben incluir ambos puestos en la RPT aunque se prevea amortizar el puesto de auxiliar? Si incluimos ambos ¿debemos tener consignación presupuestaria para ambos o sería suficiente con tener la correspondiente al auxiliar más la diferencia de retribuciones con el puesto de administrativo?

- Tenemos un puesto vacante por jubilación, ¿podemos modificar ese puesto pasando de dedicación completa a dedicación parcial y con el crédito restante crear otro puesto en dedicación parcial?

- ¿Qué posibilidades hay de incrementar el capítulo 1 de gastos? ¿Los límites al aumento de los gastos de personal son sólo para las retribuciones del personal funcionario y laboral o también impiden aumentar las retribuciones de la Corporación o la partida de personal laboral temporal (para sustituciones, por ejemplo) o la de horas extraordinarias?

También se da el supuesto de que se ha incorporado al Ayuntamiento una funcionaria con unos trienios reconocidos y no previstos en la RPT de este año, ¿qué debemos hacer?

Respuesta

Para dar respuesta a las cuestiones planteadas, cabe distinguir entre la Relación de Puestos de Trabajo -RPT-, la plantilla y la oferta de empleo -OEP-.

El art. 90.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local LRBRL- dispone que:

• “Las Corporaciones locales formarán la relación de todos los puestos de trabajo existentes en su organización, en los términos previstos en la legislación básica sobre función pública.”

Por su parte, el art. 70 del RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP-, dispone que:

• “Las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias. Dichos instrumentos serán públicos."

A la plantilla se refiere el art. 90.1 LRBRL, disponiendo que:

• “Corresponde a cada Corporación local aprobar anualmente, a través del Presupuesto, la plantilla, que deberá comprender todos los puestos de trabajo reservados a funcionarios, personal laboral y eventual.”

Añadiendo el art. 126.1 del RDLeg 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local -TRRL-, que:

• “Las plantillas, que deberán comprender todos los puestos de trabajo debidamente clasificados reservados a funcionarios, personal laboral y eventual, se aprobarán anualmente con ocasión de la aprobación del Presupuesto y habrán de responder a los principios enunciados en el artículo 90.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril. A ellas se unirán los antecedentes, estudios y documentos acreditativos de que se ajustan a los mencionados principios.”

Por último, respecto de la oferta de empleo público, el art. 91.1 LRBRL dispone que:

• “Las Corporaciones locales formarán públicamente su oferta de empleo, ajustándose a los criterios fijados en la normativa básica estatal.”

Añadiendo el art. 128.1 TRRL que:

• “Las Corporaciones locales aprobarán y publicarán anualmente, dentro del plazo de un mes desde la aprobación de su Presupuesto, la oferta de empleo público para el año correspondiente, ajustándose a la legislación básica del Estado sobre función pública y a los criterios que reglamentariamente se establezcan en desarrollo de la normativa básica estatal para su debida coordinación con las ofertas de empleo del resto de las Administraciones Públicas.”

Como vemos, los tres instrumentos son distintos, tal y como señala la Sentencia del TSJ Asturias de 30 de noviembre de 2010:

• “Esta Sala y Sección, tiene el siguiente criterio en cuanto a la distinta naturaleza y alcance de la RPT , Plantilla y OPE deducido del examen de los preceptos legales contenidos en la Ley 30/1984, de 2 de agosto (Medidas de Reforma de la Función Pública) - artículos 14 , 15 y 16 y de la LBRL - artículo 90 y TRDRL - artículos 126 y 127 - que permite configurar en efecto las relación de puestos de trabajo y así lo ha venido haciendo la jurisprudencia (SSTS 4ª de 30-5-1993 y 8-5-1998) como el instrumento técnico a través del cual se realiza por la Administración -sea la estatal, sea la autonómica, sea la local - la ordenación del personal, de acuerdo con las necesidades de los servicios y con expresión de los requisitos exigidos para su desempeño, de modo que en función de ellas se definen las plantillas de las Administraciones Públicas y se determinan las ofertas públicas de empleo. Por ello, corresponde a la Administración la formación y aprobación de las relaciones de puestos de trabajo lo que, como es natural, es extensivo a su modificación. Por tanto, la confección de las relaciones de puestos de trabajo por la Administración y la consiguiente catalogación de éstos se configura como un instrumento de política de personal, atribuido a la Administración al más alto nivel indicado, de acuerdo con las normas de derecho administrativo, que son las que regulan tanto el proceso de confección y aprobación como el de su publicidad. Así pues, la relación de puestos de trabajo, incluyendo las modificaciones que en ella pueden efectuarse, es un acto propio de la Administración que efectúa en el ejercicio de sus potestades organizatorias. Por su parte las plantillas de personal se pueden configurar como un instrumento de carácter más bien financiero o presupuestario de ordenación del gasto que constituye una enumeración de todos los puestos - o mejor plazas - que están dotados presupuestariamente, debiendo incluir tanto a los funcionarios como al personal laboral y eventual, cuya finalidad es delimitar los gastos de personal al relacionar todos los que prevé para un ejercicio presupuestario siendo la base para habilitar la previsión de gastos en materia de personal y consignar los créditos necesarios para hacer frente a las retribuciones en materia de personal, hasta el extremo de que su aprobación y modificación está estrechamente ligada a la aprobación y modificación del presupuesto de la Corporación en el ámbito local.”

Por tanto, la RPT es un instrumento de planificación y gestión del personal de la Entidad Local, que puede modificarse cuando se considere oportuno en función de las necesidades de recursos humanos de la Entidad Local, por lo que no existe inconveniente en modificar la denominación y las funciones de un puesto de trabajo. Lo que ocurre es que, al estar dicho puesto de trabajo incluido en la OEP de 2019, antes de realizarse la cobertura reglamentaria deberá modificarse la RPT y también la OEP para que ésta incluya ya la nueva denominación y funciones del puesto de trabajo. El hecho de que esté ocupado por un interino, en principio, no afecta al puesto de trabajo, dado que éste tiene que adaptarse a las nuevas funciones del puesto, ello sin perjuicio de que las modificaciones que se plantean deban negociarse con los sindicatos.

Respecto de la promoción interna de un auxiliar a un administrativo, cabe decir que ambos puestos de trabajo tienen que estar en la RPT con sus respectivas características. Es decir, con la indicación de que el puesto de trabajo de auxiliar lo es para amortizar y el puesto de trabajo de administrativo se cubrirá mediante promoción interna. Una vez que en la RPT consten dichas circunstancias ya no existe inconveniente en que presupuestariamente se consigne el puesto de trabajo de auxiliar con toda la dotación presupuestaria y la de administrativo sólo con la diferencia de retribuciones entre el auxiliar y el administrativo, puesto que la previsión presupuestaria debe ser coherente con la RPT. Como indica el TS en su Sentencia de 9 de abril de 2014, trayendo a colación “la STS de 17 de julio de 2012, recurso de casación 3547/2011 se toma en cuenta el art. 90.1 LBRL y el 126.1. del TRRL para con transcripción de la STS de 20 de octubre de 2008, recurso de casación 6078/2004 afirmar en su FJ 4º que "la aprobación de la Plantilla Orgánica no es sino la aprobación de una partida delos presupuestos, que podrá prever un número de funcionarios menor que el establecido en la Relación de Puestos de Trabajo (al existir por ejemplo vacantes que por motivos presupuestarios se decida no cubrir) pero que no puede contradecir en el contenido, naturaleza y número máximo de plazas, a las previsiones previstasen la Relación de Puestos de Trabajo".

Respecto del puesto vacante por jubilación, como hemos comentado, la RPT puede modificarse y modularse a las necesidades del personal del Ayuntamiento, por lo que puede modificarse un puesto de dedicación completa a dedicación parcial y crearse otro puesto de trabajo con dedicación parcial, siendo la suma de las retribuciones de los dos puestos de trabajo a dedicación parcial el mismo que uno de ellos a dedicación completa.

Respecto al incremento del capítulo 1 del estado de gastos, como ya señalábamos en otras consultas, las últimas Leyes de Presupuestos del Estado contienen limitaciones para el incremento de las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones Públicas en general y a las Entidades Locales en particular. En este sentido, véanse las consultas:

• - ¿Pueden los incrementos retributivos recogidos en la RPT ser superiores a los previstos en el RD-ley 24/2018?

• - Aprobación de primera RPT y valoración de puestos, con incrementos retributivos previstos en 3 años superiores a los previstos en el RD-ley 24/2018: argumento justificativo para su aplicación.

Para el ejercicio 2019 el RD-ley 24/2018, de 21 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes en materia de retribuciones en el ámbito del sector público, sigue la misma característica general. El art. 3.dos dispone que:

• “En el año 2019, las retribuciones del personal al servicio del sector público no podrán experimentar un incremento global superior al 2,25 por ciento respecto a las vigentes a 31 de diciembre de 2018, en términos de homogeneidad para los dos períodos de la comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo y sin considerar a tales efectos los gastos de acción social que, en términos globales, no podrán experimentar ningún incremento en 2019 respecto a los de 2018.”

Como suele ser habitual, también se establece el límite de la masa salarial para el personal laboral, “que podrá incrementarse en el porcentaje máximo previsto en el apartado Dos de este artículo, en términos de homogeneidad para los dos períodos objeto de comparación, está integrada por el conjunto de las retribuciones salariales y extrasalariales devengadas por dicho personal en el año anterior, teniendo en cuenta el incremento anual consolidado del 1,75 por ciento autorizado para 2018” (art. 3.4 RD-ley 24/2018).

La norma, como en otras ocasiones se refiere a la cantidad global de las retribuciones en términos de homogeneidad, tanto para el personal funcionario como el laboral, definiendo respecto a este último el concepto de “masa salarial”, integrada por todas las retribuciones y gastos de acción social. El concepto de masa salarial está vinculado al presupuesto de personal y se refiere al importe máximo de los gastos de personal en los términos que la propia norma contempla.

Pero la comparación de la masa salarial lo debe ser en términos de homogeneidad, por lo que deben compararse el número de efectivos, de tal manera que es posible la contratación de nuevos efectos que incrementarán la masa salarial sin incumplir los límites señalados, por lo que será posible incrementar el capítulo 1 o la partida de personal laboral temporal para sustituciones si se va a contratar más efectivos.

Pero recordemos que el art. 19.dos de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 -LPGE 2017-, aplicable a las Entidades Locales para elaborar la OEP según la Disp. Adic. 1ª del RD 211/2019, de 29 de marzo, por el que se aprueba la oferta de empleo público para el año 2019, dispone que:

• “No se podrá proceder a la contratación de personal temporal, así como al nombramiento de personal estatutario temporal y de funcionarios interinos excepto en casos excepcionales y para cubrir necesidades urgentes e inaplazables.”

Ello sin perjuicio de otros límites del capítulo 1 que puede tener la Corporación si, por ejemplo, tiene un plan de ajuste (art. 45.1 del RD-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico).

Por otra parte, el límite de incremento de retribuciones se refiere al personal que presta sus servicios en la Entidad Local, sea funcionario o laboral, pero esta norma no es aplicable a los miembros de la Corporación que tengan dedicación exclusiva o parcial, porque no tienen relación funcionarial o laboral alguna con la Entidad Local y sus límites se rigen por los arts. 75.bis y 75.ter LRBRL, introducidos por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local -LRSAL-, de tal manera que el Pleno de la Corporación puede establecer retribuciones que considere oportunas dentro de los límites de los preceptos expuestos, cuyos importes se concretan en el art. 18 del citado RD-ley 24/2018, de 21 de diciembre.

Por último, como hemos dicho, las retribuciones y la masa salarial se tienen que comparar de un ejercicio a otro en términos de homogeneidad respecto al número de efectivos y a la antigüedad de los mismos, por lo que no existe ningún inconveniente, ni se vulnera disposición alguna cuando un/una funcionario/a cumple o se le reconocen trienios, estén o no previstos en la RPT de este año, por lo que se le deben abonar a la funcionaria.

Conclusiones

1ª. No existe inconveniente en que se modifique la RPT para modificar la denominación y las funciones de un puesto de trabajo incluido en la OEP de 2019 sin ejecutar.

2ª. Si se contempla en la RPT que el puesto de trabajo de auxiliar lo es para amortizar y el puesto de trabajo de administrativo se cubrirá mediante promoción interna, no existe inconveniente en que presupuestariamente se consigne el puesto de trabajo de auxiliar con toda la dotación presupuestaria y la de administrativo sólo con la diferencia de retribuciones entre el auxiliar y el administrativo, puesto que la previsión presupuestaria debe ser coherente con la RPT.

3ª. No le vemos inconveniente en que la RPT se modifique para contemplar que un puesto de dedicación completa lo sea de dedicación parcial y crearse otro puesto de trabajo con dedicación parcial, siendo la suma de las retribuciones de los dos puestos de trabajo a dedicación parcial el mismo que uno de ellos a dedicación completa.

4ª. Los límites al incremento de retribuciones y de la masa salarial lo es en términos de homogeneidad, por lo que es posible incrementar el capítulo 1 y la partida de personal laboral para nuevas contrataciones siempre que la Entidad Local no tenga un límite al incremento de los gastos de funcionamiento debido a un plan de ajuste u otro instrumento semejante, y se cumplan con las condiciones establecidas en el resto de las normas aplicables expuestas en el cuerpo de la respuesta.

5ª. Los miembros de la Corporación con dedicación exclusiva o parcial no están sujetos a las restricciones del personal, teniendo sus límites en los arts. 75.bis y 75.ter LRBRL y art. 18 del RD 24/2018.

6ª. Las retribuciones y la masa salarial se tiene que comparar de un ejercicio a otro en términos de homogeneidad respecto al número de efectivos y a la antigüedad de los mismos, por lo que no existe ningún inconveniente, ni se vulnera disposición alguna cuando un/una funcionario/a cumple o se le reconocen trienios, estén o no previstos en la RPT de este año, por lo que se le deben abonar a la funcionaria.