Modificación de la ordenanza general reguladora de precios públicos: ¿es posible establecer supuestos de no sujeción?

Planteamiento

El Ayuntamiento está tramitando una modificación de ordenanza de precio público. En la propuesta se establecen supuestos de no sujeción al mismo.

¿Es posible establecer supuestos de no sujeción en una ordenanza reguladora de un precio público? En caso negativo, ¿cómo se podría excluir de la aplicación de la ordenanza a los supuestos de visitas protocolarias organizadas por el ayuntamiento, desempleados, empadronados en la localidad y empresas o entidades a través de convenio de colaboración?

Respuesta

El art. 41 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, dispone que las entidades locales podrán establecer precios públicos por la prestación de servicios o la realización de actividades de la competencia de la entidad local, siempre que no concurra ninguna de las circunstancias especificadas en el art. 20.1.B) de esta ley.

Es decir, los precios públicos se definen por exclusión respecto de la tasa: lo que no son tasas.

La definición de precio público la encontramos en el art. 24 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, según el cual, tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por la prestación de servicios o la realización de actividades efectuadas en régimen de Derecho público cuando, prestándose también tales servicios o actividades por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados.

Fue la Sentencia del TC de 14 de diciembre de 1995, en la que se analiza el concepto de “prestación patrimonial de carácter público”, identificándolo como toda prestación coactiva que se exige al ciudadano cuando éste pretende acceder a un servicio vital, obligatorio o al uso del dominio público, la que cambia la concepción de lo que pagan los usuarios, porque en estos casos se exige una reserva de ley.

Según la citada sentencia del TC, sólo pueden considerarse precios públicos cuando cumplan simultáneamente dos requisitos:

• - Que el supuesto de hecho que les dé lugar se realice en forma libre y espontánea o, lo que es lo mismo, que la solicitud del servicio o actividad administrativa sea una manifestación real y efectiva de voluntad por parte del interesado.

• - Y que dicho servicio o actividad no se preste por los entes de Derecho público en situación de monopolio de hecho o de derecho.

Porque de no concurrir ambas circunstancias, en cuanto comportan coactividad para los interesados, tienen naturaleza de prestaciones patrimoniales de carácter público, cuya constitucionalidad depende del respeto al principio de legalidad.

De acuerdo con la doctrina del TC, para que surja el precio público, han de concurrir las notas de recepción o solicitud voluntaria del servicio y de ser prestado efectivamente por el sector privado.

Respecto a la fijación de los precios públicos, el art. 47.1 TRLRHL dispone que:

• “El establecimiento o modificación de los precios públicos corresponderá al Pleno de la corporación, sin perjuicio de sus facultades de delegación en la Comisión de Gobierno, conforme al artículo 23.2.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local.”

El TS en varias Sentencias de 2017, como la de 24 de enero de 2017 y de 9 de marzo de 2017, así lo ha indicado, al señalar que:

• “Esta fijación de los precios públicos, legalmente atribuida a la Comunidad Autónoma, equivale, si nos atenemos a su sentido literal, a "determinar, limitar, precisar y designar de modo cierto ", según la RAE. Pues bien, cuando la Administración de la Comunidad Autónoma señala únicamente una cifra máxima, como hace en el caso ahora examinado (pues la sentencia impugnada resuelve sobre la impugnación del Decreto 66/2012), o una mínima, como se hace para las enseñanzas de máster (en el Decreto 77/2012 cuya impugnación resuelve la sentencia recurrida en el recurso de casación nº 4026/2013 ), significa que no está determinando y designando , de modo cierto , el precio público , se está haciendo una aproximación , desvinculada del coste de la prestación del servicio (al reconocerse que no se tienen datos sobre dichos costes ), mediante el establecimiento de una cantidad superior, o inferior, que limita, pero no fija, la posterior fijación de la cuantía del precio público por la Universidad.”

Por otra parte, los supuestos de no sujeción que se plantean en el precio público, deben incardinarse en el art. 44 TRLRHL, cuyo apartado 1 dispone que el importe de los precios públicos deberá cubrir como mínimo el coste del servicio prestado o de la actividad realizada.

Añade el apartado 2 del citado precepto que cuando existan razones sociales, benéficas, culturales o de interés público que así lo aconsejen, la entidad podrá fijar precios públicos por debajo del límite previsto en el apartado anterior. En estos casos deberán consignarse en los presupuestos de la entidad las dotaciones oportunas para la cobertura de la diferencia resultante si la hubiera.

Por tanto, se permite fijar precios inferiores al coste del servicio, siempre que existan y se justifican en el expediente las razones sociales, benéficas, culturales o de interés público que así lo aconsejen. Será posible fijar un precio público inferior al coste del servicio si se acredita en el expediente las razones que lo justifican entre las previstas en la Ley.

Pero una cosa es fijar precios por debajo del coste del servicio y otra cosa es establecer exenciones y bonificaciones o no sujeciones que puedan suponer discriminaciones no autorizadas por la Ley, porque, como hemos sostenido en anteriores consultas, el hecho de que los precios públicos no sean tributos no justifica que se puedan establecer bonificaciones y exenciones de forma generalizada, puesto que el art. 44.2 TRLRHL sólo permite -como hemos dicho- importes diferenciados en los precios públicos cuando existan razones sociales, benéficas, culturales o de interés público que así lo aconsejen, de tal manera que en el expediente deberán acreditarse dichos motivos; porque no es posible establecer discriminación de tarifas si no se acredita alguno de los motivos expuestos.

A este respecto, recomendamos la lectura de las consultas:

• - Aragón. ¿Existen bonificaciones para personas con discapacidad en la prestación de servicios deportivos municipales? ¿Pueden aplicarse aunque no estén previstas en las leyes?.

• - Regulación en ordenanza fiscal de precios públicos de escuela de música: ¿cabe establecer bonificación para empadronados en el municipio?.

• - Regulación de precios públicos por actividades deportivas. Bonificaciones. IVA. Pactos o convenios con entidades deportivas.

De tal manera que la diferenciación de tarifas o, incluso la no sujeción debe justificarse en base a las razones que se mencionan en la norma, sin que, a nuestro juicio, quepan supuestos como el del empadronamiento en la localidad, debiendo justificarse adecuadamente el resto de los supuestos.

Y concretamente respecto al empadronamiento, en anteriores consultas hemos dicho que el empadronamiento en un municipio no puede justificar el otorgamiento de unos beneficios tributarios o un tratamiento fiscal más favorable, independientemente de que nos encontremos ante una tasa o un precio público, porque el ayuntamiento no puede establecer en las ordenanzas una discriminación entre personas empadronadas y no empadronadas en el municipio.

Es cierto que las bonificaciones por empadronamiento en el municipio se producen con cierta frecuencia en las ordenanzas fiscales, sin embargo, dichas previsiones no se ajustan a la normativa vigente, por eso siempre que se ha planteado ante los tribunales, éstos han fallado en contra del ayuntamiento, anulando la bonificación correspondiente cuyo motivo sea el empadronamiento.

Y es que el requisito del empadronamiento en un municipio no puede justificar el otorgamiento de unos beneficios tributarios o un tratamiento fiscal más favorable, porque el ayuntamiento no puede establecer en la ordenanza fiscal una discriminación entre personas empadronadas y no empadronadas en el municipio.

Es interesante al respecto traer a colación las consideraciones efectuadas por el Defensor del Pueblo en la Recomendación de 10 de febrero de 2015, que reproducimos parcialmente:

• “1ª Como Administración pública que es, ese Ayuntamiento debe desarrollar su actividad de acuerdo con los principios de legalidad, seguridad jurídica y con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

• El contenido del epígrafe G del artículo 3° de la Ordenanza nº 1 reguladora de los precios públicos por prestación de servicios, por el que los empadronados en ese Municipio pagan menos por la utilización de la piscina, no es acorde con lo dispuesto en el artículo 9 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales (aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004) y en el artículo 150.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955. Ambos preceptos establecen el principio básico de igualdad de todos los usuarios en las tarifas de los servicios, salvo reducciones que atiendan únicamente a la capacidad económica, como prevé el apartado 2 del citado artículo 9.

• 2ª En principio, todos los usuarios tienen que pagar la misma cantidad por los servicios municipales que utilizan, consecuencia de la igualdad proclamada en el artículo 14 en conexión con el 31.1 de la Constitución. Ello no significa uniformidad absoluta, pues se admite el trato diferente -como tarifas reducidas o bonificadas- cuando concurran circunstancias que están legalmente previstas y a favor de sectores económicamente desfavorecidos.

• Lo que no cabe es el trato diferente entre personas, categorías o grupos que no se puedan encuadrar en alguno de esos supuestos legales ya que ello daría lugar a una discriminación prohibida por el artículo 14 de la Constitución. Cuando algún ciudadano tiene que pagar una tasa o un precio público más elevado por el mero hecho de residir en otro municipio, entonces se vulnera el principio de igualdad (artículo 14 en relación con el 19 de la Constitución), pues esa diferenciación está basada en el empadronamiento y no en criterios de capacidad económica.

• 3ª Con la práctica de cobrar más a los que no están empadronados, se olvida que los poderes públicos deben facilitar y no obstaculizar el ejercicio de las libertades de circulación de personas, bienes y servicios así como las relaciones entre los individuos y grupos sociales en que se integran (artículo 9 de la Constitución).

• Igualmente se debe tener en cuenta que parte de los ingresos de esa Administración local provienen de los tributos pagados por personas no residentes en el Municipio (por tener vivienda, por realizar ahí sus negocios o los meros visitantes) así como de las participaciones de esa Entidad local en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas, entre otros ingresos. Todos estos ingresos también proceden de los tributos pagados por ciudadanos que no residen en ese Municipio.

• 4ª El Defensor del Pueblo reconoce que la creación de un servicio municipal o la realización de una actividad por un Ayuntamiento, que redunde en interés de los vecinos, lleva consigo un coste y puede significar un aumento del gasto para la Hacienda local, que ha de ser sufragado principalmente por los residentes. Pero ello debe considerarse normal pues también son ellos quienes mayormente se benefician al utilizar los servicios o actividades por estar más próximos a sus domicilios, sin desplazarse a otros municipios que también los presten.

• Esta Institución entiende que si ese Ayuntamiento considera que los residentes deben contar con una preferencia en el uso de los servicios y actividades municipales, ya que son quienes más contribuyen a su sostenimiento, se debería estudiar otra alternativa que fuera conforme con la ley. La solución no puede alcanzarse a través de la diferenciación tributaria basada en el lugar de empadronamiento.”

En este sentido, recomendamos la lectura de las siguientes consultas:

• - ¿Es legal establecer precios de entrada a la piscina más bajos para empadronados en el municipio?.

• - Bonificaciones en tasas y precios públicos para los jubilados empadronados en el municipio: ¿son legales?.

• - Precios públicos. ¿Es posible establecer beneficios fiscales a empadronados y a mayores de 65 años y sus acompañantes?.

Conclusiones

1ª. Es posible establecer supuestos de no sujeción al precio público si se acredita en el expediente razones sociales, benéficas, culturales o de interés público que así lo aconsejen.

2ª. A nuestro juicio, el empadronamiento en la localidad no puede ser un supuesto de no sujeción al precio público por ser discriminatorio, debiendo el resto de los casos justificarse adecuadamente.