Modificación de la ordenanza fiscal reguladora del IIVTNU: consulta pública y trámite de audiencia. Efectos de falta de adaptación en el plazo establecido

Planteamiento

De acuerdo con la disp. trans. única RD-ley 26/2021, por el cual se adapta el texto refundido de la ley reguladora de las haciendas locales, aprobado por el Real decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, a la reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional respecto al impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana el plazo máximo para aprobar la nueva ordenanza fiscal para adaptada es de seis meses desde la entrada en vigor del mismo.

Tras la reforma del TRLRHL por RD-ley 26/2021 a raíz de la sentencia del TC de 26 de octubre de 2021, la disp. trans. única RD-ley 26/2021 señala que el plazo máximo para aprobar la nueva ordenanza fiscal adaptada es de seis meses desde la entrada en vigor del mismo.

Dado que se trata de una modificación de ordenanza fiscal a consecuencia de una sentencia publicada y conocida por todos, ¿es necesario el trámite de consulta y el de audiencia? Entendemos que no es necesario el de consulta dado que modificaremos una ordenanza parcialmente, pero con el de audiencia tenemos dudas.

¿El incumplimiento del plazo de seis meses tiene consecuencias? ¿Qué repercusiones tendría para el ayuntamiento?

Respuesta

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-, vino a recoger una serie de trámites previos a la aprobación de normas de las Administraciones, que no ha estado exento de polémica en cuanto a su ámbito de aplicación desde el momento de su entrada en vigor.

En el ámbito local, han surgido dudas sobre la necesidad de realizar trámites previos de consultas públicas o audiencia, así como en general a la planificación normativa en lo que se refiere a la ordenanzas y reglamento municipales, y más en concreto a las ordenanzas fiscales.

De esta forma, debemos mencionar, en primer lugar, la planificación general que recoge el art. 132.1 LPACAP, que establece que:

• “1. Anualmente, las Administraciones Públicas harán público un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente.”

A este respecto, debemos señalar, que si bien dicho art. 132 LPACAP fue declarado inconstitucional en los términos del FJ.7, apartados b) y c), de la Sentencia del TC de 24 de mayo de 2018, la misma no afecta al ámbito local y, por tanto, dicho artículo resulta aplicable a las entidades locales.

Ante ello, debemos preguntarnos en primer lugar, si la omisión de dicho trámite, puede considerarse como un vicio de nulidad de procedimiento de aprobación de dicha ordenanza fiscal.

A este respecto, la Sentencia del TSJ de Madrid de 3 de marzo de 2020 no considera la omisión del Plan Anual Normativo un vicio de nulidad del procedimiento. Sirva de referencia su FJ 10 que reseña lo siguiente:

• “No puede estimarse este motivo de nulidad.

• La falta de publicación previa en el Plan Normativo, no puede considerarse defecto invalidante. Puesto que las Administraciones no están limitadas en sus facultades legislativas y reglamentarias, porque la iniciativa de que se trate, no haya podido ser incluida en el Plan Normativo, con un año de antelación. Si es que la publicación fue posible y se omitió, debe considerarse un defecto formal no invalidante de los previstos en el art. 48.2 a contrario de la misma LPAC.”

En la misma línea se pronuncia la Sentencia del TSJ de Galicia de 30 de abril de 2019.

Por tanto, la aprobación de dicho plan normativo no supondría para la jurisprudencia un vicio motivo de nulidad de pleno derecho.

Dicho lo anterior, y ante el caso concreto que nos ocupa, y que se refiere a la modificación de una ordenanza fiscal, provocado, como bien dice la entidad consultante, por una modificación legal operada a su vez como consecuencia de una Sentencia del más alto Tribunal español, podemos partir en primer lugar de la regulación contemplada al respecto en el art. 133 LPACAP, que como ya hemos comentado, ha sido muy polémico respecto de la aplicación de dicha consulta a las ordenanzas fiscales de los entes locales, provocando posiciones contrarias en cuanto a su aplicación.

En todo caso, y para clarificar este aspecto, la FEMP elevó consulta a la DGT, que en Informe de 10 de enero de 2018, vino a dar respuesta a la cuestión de la siguiente manera:

• “…El trámite de consulta previa establecido en el artículo 133 de la Ley 39/2015 no tiene equivalente en el TRLRHL, dado el carácter ex novo del mismo, y no puede considerarse incluido en el trámite de participación ciudadana regulado en el artículo 17 del TRLRHL, ya que son dos trámites distintos y que se realizan en dos momentos del tiempo diferentes: el trámite de consulta previa tiene lugar con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento y se sustancia a través del portal web de la Administración competente; mientras que el trámite de participación ciudadana del artículo 17 del TRLRHL tiene lugar posteriormente, una vez elaborada y aprobada la redacción provisional de la ordenanza fiscal y no se realiza por medios electrónicos, sino mediante su exposición en el tablón de anuncios de la Entidad Local y su publicación en el boletín oficial correspondiente.

• En consecuencia en el procedimiento de aprobación de ordenanzas fiscales debe incluirse el trámite de consulta pública previa regulado en el artículo 133 de la Ley 39/2015.

• 3.- Necesidad en todo caso del trámite de consulta pública en el procedimiento de aprobación de ordenanzas fiscales.

• Se plantea si la consulta pública previa resulta necesaria en todo caso, o únicamente en los supuestos de aprobación de nuevas ordenanza fiscales.

• A este respecto, hay que señalar que el apartado 4 del artículo 133 de la Ley 39/2015 establece la excepción al trámite de consulta, entre otros supuestos, para el de regulación de aspectos parciales de una materia.

• Por lo tanto, se concluye que el trámite de consulta previa debe sustanciarse cuando se trata de la aprobación de una nueva ordenanza fiscal, mientras que en el caso de la modificación de una ordenanza fiscal ya aprobada con anterioridad, puede obviarse dicho trámite por tratarse de una regulación parcial de la materia.”

Concluyendo, por tanto, que “la consulta pública” será necesaria cuando se trata de la aprobación de ordenanzas fiscales nuevas, pero no cuando se trate de modificación de ordenanzas fiscales porque se trata de una regulación parcial de la materia.

Ahora bien, el informe citado de la DGT se refiere a la consulta pública del art. 133.1 LPACAP pero no menciona el trámite de audiencia que se regula en el art. 133.2 de la misma norma.

El apartado 4 del mismo art. 133 LPACAP establece una serie de supuestos, en los que se puede obviar los trámites de consulta, audiencia o información pública, estableciendo que puede prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información pública en el caso de normas presupuestarias, normas organizativas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen, siempre que la propuesta no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios, o cuando regule aspectos parciales de una materia.

Siendo el caso expuesto, la modificación parcial de una ordenanza fiscal, que en nuestra opinión y en todo caso, puede tener un impacto significativo desde el punto de vista económico en el ciudadano, y versa sobre aspectos fiscales, que no excluye el art. 133.4 LPACAP, podemos concluir, y a la vista del informe citado de la DGT, que si bien no será necesaria la consulta pública, sí lo será el trámite de audiencia.

En cuanto a las consecuencias de la falta de modificación de la ordenanza fiscal a la que se refiere la disp. trans. única del RD-ley 26/2021, de 8 de noviembre, por el que se adapta el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, a la reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional respecto del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, que establece que:

• “Los ayuntamientos que tengan establecido el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana deberán modificar, en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de este real decreto-ley, sus respectivas ordenanzas fiscales para adecuarlas a lo dispuesto en el mismo.

• Hasta que entre en vigor la modificación a que se refiere el párrafo anterior, resultará de aplicación lo dispuesto en este real decreto-ley, tomándose, para la determinación de la base imponible del impuesto, los coeficientes máximos establecidos en la redacción del artículo 107.4 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales dada por este real decreto-ley.”

Debemos señalar que teniendo en cuenta que tal y como se recoge en el RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, el IIVTNU es un tributo de carácter potestativo, y a falta de pronunciamientos judiciales que no se han encontrado a fecha actual, entendemos que la falta de adaptación en los términos del RD-ley 26/2021 y en el plazo al que se refiere su disposición transitoria, dará lugar a la inaplicabilidad de la norma, y exigencia del impuesto, sin perjuicio de una adaptación posterior, que tras el trámite correspondiente exigido en el art. 17 TRLRHL y en la propia LPACAP dará lugar de nuevo a la exigibilidad del mismo.

Conclusiones

1ª. De conformidad con la LPACAP y el Informe de la DGT de 10 de enero de 2018, no será necesaria la consulta pública, pero sí el trámite de audiencia al que se refiere el art. 133.2 LPACAP.

2ª. La falta de adaptación o modificación de la ordenanza fiscal en los términos del RD-ley 26/2021 y en el plazo señalado en su disposición transitoria, dará lugar, en nuestra opinión y sin perjuicio de pronunciamientos judiciales aclaratorios, a la inaplicabilidad de la norma y, por tanto, no se podrá exigir el impuesto, hasta tanto en cuanto se adapte la ordenanza conforme el trámite correspondiente.