LPGE 2021: ¿altera la interpretación de la doctrina jurisprudencial sobre utilización de la contratación laboral en fraude de ley por ayuntamientos?

Planteamiento

En la LPGE 2018, prorrogada hasta la nueva LPGE 2021, en relación a la exigencia de responsabilidades en las Administraciones Públicas y entidades dependientes de las mismas por la utilización de la contratación laboral, se preveía que “los órganos competentes en materia de personal en cada una de las Administraciones Públicas serán responsables del cumplimiento normativa y, en especial, velarán para evitar cualquier tipo de irregularidad en la contratación laboral temporal que pueda dar lugar a la conversión de un contrato temporal en indefinido no fijo. Así mismo, los órganos de personal citados no podrán atribuir la condición de indefinido no fijo a personal con un contrato de trabajo temporal, salvo cuando ello se derive de una resolución judicial”.

Pues bien, leyendo la LPGE 2021 no se advierte artículo en el que se cite esta previsión. Por tanto, ¿cabría entender que la conversión de contratos temporales en indefinidos no fijos, por contratación en fraude de ley, no requiere de resolución judicial para su transformación? ¿Existe previsión legal que prevea la necesidad de contar con una resolución judicial (sentencia judicial de juzgados de lo social) para la conversión de contratos formalizados en fraude de ley?

De no ser así, ¿cuál es la vía para la transformación de dichos contratos cuya situación de irregulares ya ha sido puesto de manifiestos en numerosos informes de secretaría? ¿Cabría la conversión de temporales en indefinidos no fijos de forma automática, mediante decreto de alcaldía con los informes de secretaría-intervención que procedan? En caso de que para algunos no exista la plaza creada, ¿en primer lugar procede la modificación de la plantilla de personal?

Respuesta

La Disp. Adic. 43ª de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 -LPGE 2018-, referente a la exigencia de responsabilidades en las Administraciones Públicas y entidades dependientes de las mismas por la utilización de la contratación laboral, establecía en su apartado 2º lo siguiente:

• “Dos. Los órganos competentes en materia de personal en cada una de las Administraciones Públicas y en las entidades que conforman su Sector Público Instrumental serán responsables del cumplimiento de la citada normativa, y en especial velarán para evitar cualquier tipo de irregularidad en la contratación laboral temporal que pueda dar lugar a la conversión de un contrato temporal en indefinido no fijo. Así mismo, los órganos de personal citados no podrán atribuir la condición de indefinido no fijo a personal con un contrato de trabajo temporal, ni a personal de empresas que a su vez tengan un contrato administrativo con la Administración respectiva, salvo cuando ello se derive de una resolución judicial.”

Para entender el origen de la supresión de esta regulación en la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021 -LPGE 2021-, debemos remontarnos al contenido de la Sentencia del TC de 31 de octubre de 2018, que resuelve, entre otras cuestiones, la impugnación por parte del grupo parlamentario Podemos-IU del Congreso de los Diputados del apartado 2º de la Disp. Adic. 34ª de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 -LPGE 2017-, en la que se establecía la regulación precedente a la que ahora nos ocupa respecto a la “Exigencia de responsabilidades en las Administraciones Públicas y entidades dependientes de las mismas por la utilización de la contratación laboral”, declarando el TC la inconstitucionalidad de esta regulación al suponer una extralimitación del contenido propio de una ley de presupuestos, vulnerando el principio de seguridad jurídica del art. 9.3 de la Constitución -CE-, citando, por todas, la Sentencia del TC de 3 de febrero de 2000, FJ 5º.

La Abogacía del Estado, en su alegato de defensa en la citada Sentencia del TC de 31 de octubre de 2018, además de reconocer que la incorporación de una regulación como esta en la LPGE 2017, relativa a las contrataciones en fraude de ley, tenía, aparte de una clara finalidad de contención del gasto público, un contenido disuasorio para los gestores públicos al recordar las limitaciones legales asentadas jurisprudencialmente, recuerda que:

• “…en todo caso, la nueva regulación introducida por las disposiciones recurridas de la Ley de presupuestos para el 2017 en modo alguno supone una nueva visión desde la perspectiva de la relación laboral en el seno de la Administración pública, ni tampoco supone un giro en el sentido restrictivo con que el legislador -dentro de su libertad de configuración- concibe el posible acceso de personal al servicio de la Administración. Se refiere a la doctrina del Tribunal Supremo en relación con los trabajadores al servicio de la Administración (con cita de la doctrina contenida en las sentencias de 20 y 21 de enero de 1998, de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, y posteriores), señalando que el artículo 15.3 del Estatuto de los trabajadores, texto refundido aprobado por Real Decreto-Legislativo 2/2015, de 23 de octubre (en adelante, Real Decreto-Legislativo 2/2015), dispone que «[s]e presumirán por tiempo indefinido los contratos temporales celebrados en fraude de ley».”

Fijados los antecedentes de la supresión de esta regulación en la LPGE 2021, podemos afirmar que la doctrina del TS sobre los principios de publicidad, mérito y capacidad en el acceso a la función pública no se ve afectada por la eliminación de esa previsión formal disuasoria, debiéndose entender que la conversión de contratos temporales en indefinidos no fijos, por contratación en fraude de ley, siempre requiere de resolución judicial para su transformación, como se pone de manifiesto expresamente en el art. 19.Uno.6 LPGE 2021, al prever que no computarán para el límite máximo de tasa de reposición de efectivos en la Oferta de Empleo Público -OEP-:

• “a) El personal que se incorpore en ejecución de ofertas de empleo público de ejercicios anteriores.

• b) Las plazas que se convoquen por promoción interna.

• c) Las plazas correspondientes al personal declarado indefinido no fijo por sentencia judicial.”

De este modo, consideramos que queda plasmado de manera clara en la LPGE 2021 que está vedado a la Administración el dictado de un acto administrativo para la transformación automática en indefinidos no fijos de los empleados públicos con contratos temporales que se encuentren en situación irregular, siendo necesaria una sentencia judicial previa que así lo reconozca, a partir de la que el ayuntamiento puede proceder a la creación de la plaza en la plantilla presupuestaria de personal e incluirla en la OEP sin computar en la tasa de reposición de efectivos.

Conclusiones

1ª. La Disp. Adic. 43ª LPGE 2018, referente a la exigencia de responsabilidades en las Administraciones Públicas y entidades dependientes de las mismas por la utilización de la contratación laboral, que ya no aparece en la LPGE 2021, tenía, aparte de una clara finalidad de contención del gasto público, un contenido disuasorio para los gestores públicos al recordarles las limitaciones legales asentadas jurisprudencialmente.

2ª. La supresión de la misma en la LPGE 2021 trae causa de la doctrina del TC sobre los límites del contenido adicional propio de una ley de presupuestos, respondiendo al principio de seguridad jurídica del art. 9.3 CE; por lo que en ningún caso debe servir para realizar una interpretación contraria a la doctrina del TS sobre los principios de publicidad, mérito y capacidad en el acceso a la función pública.

3ª. Entendemos que el art. 19.Uno.6 LPGE 2021 está vedando a la Administración el dictado de un acto administrativo para la transformación automática en indefinidos no fijos de los empleados públicos con contratos temporales que se encuentren en situación irregular, siendo necesaria una sentencia judicial previa que así lo reconozca.

4ª. Con base en dicha resolución judicial, el ayuntamiento puede proceder a la creación de la plaza en la plantilla presupuestaria de personal e incluirla en la OEP sin computar en la tasa de reposición de efectivos.