Límites a la revisión de oficio de actos administrativos. ¿Puede utilizarse la acción de nulidad si no se ejerció la posibilidad de recurrir en plazo?

Planteamiento

El Ayuntamiento firmó en su día un convenio urbanístico con un particular sobre reclasificación de terrenos. El promotor entregó al Ayuntamiento la cantidad de 108.729€ en concepto de donación para fines municipales y el compromiso de ceder una parcela, donde el Ayuntamiento ya había instalado una báscula municipal. Igualmente, entregó un aval de 120.000€ y una cantidad cercana a 249.000€ en concepto de porcentaje del aprovechamiento de cesión obligatoria.

Transcurridos diez años y sin mediar responsabilidad del particular, se resolvió el convenio de mutuo acuerdo y se acordó literalmente lo siguiente, en base a un informe del entonces Secretario municipal:

• “Condiciones a favor del Ayuntamiento:

• • 1. Elevación a escritura pública a favor del Ayuntamiento de la cesión libre y gratuita de la propiedad de los terrenos donde se ubica la báscula municipal con una extensión de (...) m2.

• • 2. No se exigirá la devolución de la cantidad de 108.729€ que constituía el 30 por cien del compromiso de donación objeto de convenio.

• Condiciones a favor de los comparecientes:

• • 1. Devolución del aval bancario por importe de 120.000€ que se depositó para garantizar el cumplimiento del convenio de reclasificación del sector.

• • 2 Devolución de las cantidades entregadas en concepto de adquisición del 10 por cien del aprovechamiento de cesión obligatoria y por importe de 248.893€. Solicitan la devolución de estas cantidades en cuatro anualidades.”

El acuerdo plenario de resolución del convenio es del año 2014 y no fue recurrido por el promotor.

Ahora el promotor ha formulado ante el Ayuntamiento un escrito de nulidad del acuerdo de no devolución de la cantidad de 108.729€ que se entregó en concepto de donación, y la revocación o pago de la parcela cedida para la báscula municipal, por carecer dichas entregas de título legítimo. Es decir, argumenta que se resolvió el convenio sin incumplimiento del promotor, que el acuerdo se dictó en abuso de poder por cuanto se exigió la cesión de la parcela sin título y la no entrega de los 108.729€.

Estamos valorando el tema y creemos que en parte tiene razón, porque no hay título alguno y no hay contraprestación, por lo que es posible que adolezca de nulidad.

¿Consideran que hay causa de nulidad del acuerdo municipal, en base a un informe de Secretaría que condiciona la resolución del convenio a la entrega de una parcela de más de 6.000 m2 y no pide el reintegro de 108.729€, sin mediar incumplimiento del promotor y siendo de mutuo acuerdo la resolución del convenio?

¿Entienden que el procedimiento escogido por el promotor es el correcto o no?

Respuesta

En primer lugar, si partimos del concepto de “convenio urbanístico”, hemos de tener en cuenta que éste surge como un acuerdo entre partes, mediante el cual, como bien se señala en la consulta, implica una contraprestación, de forma que el particular se compromete a una actuación a cambio de que el Ayuntamiento realice los trámites precisos para impulsar la modificación de planeamiento y posterior gestión urbanística.

Partiendo de dicha premisa, resulta claro que si una de las partes no cumple con lo pactado, no puede hablarse de una posible resolución de mutuo acuerdo, ya que el propio texto del convenio urbanístico debía recoger los plazos de actuación y duración del mismo, de forma que si el ciudadano cumplió con su parte, pero el Ayuntamiento no, habrá que estar a si nos encontramos ante un supuesto en el que la Administración, ante el incumplimiento de los plazos del convenio, debía resolver el convenio devolviendo las cantidades pactadas y, en su caso, indemnizar a la otra parte por el incumplimiento de los términos del convenio.

En ese sentido, insistimos en que para hablar de resolución de mutuo acuerdo no puede darse, en nuestra opinión, otra causa que determine un incumplimiento de una de las partes, ya que, para que se dé el mutuo acuerdo, las partes deben encontrarse en una igualdad de plano que impida alegar que debía haberse optado por la resolución por incumplimiento de una de las partes del convenio.

Ahora bien, a pesar de que ésa sería la solución o situación fáctica lógica, vemos que, según los datos puestos a nuestra disposición en la consulta, el Ayuntamiento optó por resolver de “mutuo acuerdo” el convenio no cumplido, sin que el ciudadano recurriera dicho acto administrativo de resolución, de forma que nos encontramos ante un acto firme y consentido por las partes.

A tal efecto y como se señala en el planteamiento de la consulta, parece que el ciudadano, años después, pretende optar por ejercer la acción de nulidad y así dejar sin efecto el citado acuerdo.

En ese sentido, ha de tenerse en cuenta, por un lado, que ya el art. 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJPAC-, establecía que “Las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes”, previsión que, a fecha de hoy, mantiene el art. 110 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-.

Así pues, en nuestro ordenamiento jurídico se mantiene un criterio restrictivo tanto en la aplicación de los supuestos de nulidad de pleno derecho como en su declaración, ya que es un cauce de impugnación para el que se recomienda la máxima prudencia, por cuanto la no sujeción a plazo para utilizar dicho cauce, a diferencia de lo previsto para el régimen general de revisión de actos administrativos a través de los recursos, supone un claro riesgo para la estabilidad o seguridad jurídica.

De hecho, el Dictamen 282/2016, de 28 de julio, del Consejo Consultivo de Castilla y León, parte de que nuestra jurisprudencia señala que la posibilidad de solicitar la revisión de un acto nulo por la extraordinaria vía que recoge la LPACAP (la revisión de oficio), no puede constituir una excusa para abrir ese nuevo período que posibilite el ejercicio de la acción del recurso administrativo o judicial de impugnación del mismo, ya caducada, cuando el administrado ha tenido sobrada oportunidad de intentarlo en el momento oportuno. Así, en el extracto doctrinal sobre “Límites a la revisión de oficio: aplicación del artículo 106 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre” se manifiesta lo siguiente:

• “Cabe citar también la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de octubre de 2012, en la que el Alto Tribunal recoge su doctrina:

• «A mayor abundamiento, en cuanto a la posibilidad de revisión y su limitación temporal, (…), el art. 102 de la LRJ-PAC la establece que se podrá llevar a cabo en cualquier momento para los actos administrativos firmes en vía administrativa en los supuestos del art. 62.1 (actos nulos de pleno derecho), no pudiendo ser ejercitadas las facultades de revisión cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes (art. 106 LRJ-PAC).

• »A tal efecto el Tribunal Supremo, Sala 3ª, sec. 4ª, en su sentencia de 20-7-2005 (Rec. 2151/2002) señala que: ‘Sin negar que el procedimiento de revisión de oficio de los actos administrativos, al igual que el sistema legal de recursos ordinarios, constituye un medio idóneo para revisar el contenido de dichos actos, la coexistencia de ambos procedimientos supone necesariamente la existencia de diferencias entre uno y otro. Desde el punto de vista de la temporaneidad, el ejercicio del recurso ordinario -sea ante la Administración, sea ante los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo- está sometido a un plazo preclusivo; en cambio cabe instar la revisión de oficio de los actos administrativos incursos en nulidad en cualquier momento, como prevé específicamente el artículo 102.1 de la Ley 30/92, procediendo igualmente formular la oportuna demanda contenciosa contra la decisión que la Administración pueda adoptar respecto a la revisión instada, aunque ello no signifique que se haya abierto un nuevo plazo de impugnación frente al acto cuya revisión se había instado.

• »Ahora bien: la posibilidad de solicitar la revisión de un acto nulo por la extraordinaria vía del artículo 102.1, no puede constituir una excusa para abrir ese nuevo período que posibilite el ejercicio de la acción del recurso administrativo o judicial de impugnación del mismo, ya caducada, cuando el administrado ha tenido sobrada oportunidad de intentarlo en el momento oportuno. Y precisamente a esta circunstancia se refiere el artículo 106 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común cuando condiciona el ejercicio de la acción de revisión del artículo 102 -aun en los casos de nulidad radical del artículo 62.1- a que no resulte contrario a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares u otras circunstancias similares", ello lleva al TS en la sentencia antedicha a considerar que quien ha tenido sobradas oportunidades de ejercitar las acciones nulidad o anulabilidad oportunas al amparo de los artículos 62 y 63 de la Ley [30/1992], pese a lo cual ha dejado precluir los plazos legales para efectuarlo, no puede ejercitar tardíamente su pretensión de anulación por la vía del recurso de revisión del artículo 102.1, y el intentar hacerlo así contraviene sin duda alguna la buena fe que ha de presidir el desarrollo de las relaciones jurídicas y la finalidad perseguida por el ordenamiento al establecer un sistema de recursos ordinarios sometidos a plazos taxativamente exigibles para postular tal anulación.

• »Por otro lado, a tenor de la jurisprudencia, se debe poner de manifiesto ‘(...) el carácter restrictivo con el que debemos afrontar la cuestión que nos ocupa, referida a la revisión de oficio de una determinada actuación administrativa, que, de una u otra forma, ha devenido firme en dicha vía. Así, dijimos que "el artículo 102 LRJPA tiene como objeto, precisamente, facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen los actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su inatacabilidad definitiva. Se persigue, pues, mediante este cauce procedimental ampliar las posibilidades de evitar que una situación afectada por una causa de nulidad de pleno derecho quede perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio de tan relevante trascendencia" (…).

• »Pero, si bien, la revisión de oficio se puede realizar en cualquier momento y, por tanto, se trata de una acción imprescriptible, en principio sin límite temporal alguno, hay que tener en cuenta los límites previstos en el art. 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que prevé que las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias su ejercicio resulta contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes, (…)’.

• En el supuesto objeto del presente dictamen, este Consejo Consultivo considera que las circunstancias concurrente obligan a aplicar los límites a las facultades de revisión establecidos en el artículo 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y que ello impide acordar la nulidad pretendida.

• (Memoria del Consejo Consultivo del año 2014 y dictámenes 682/2013, de 24 de octubre, 714/2013, de 18 de octubre, y 513/2014, de 6 de noviembre, y en el mismo sentido los dictámenes 152/2012, de 14 de marzo, 186/2012, de 12 de abril, y 204/2015, de 16 de junio)”

Por tanto, si bien es cierto que entendemos que la actuación municipal fue más que discutible por los términos en los que se llevó a cabo la resolución del convenio, no es menos cierto que si el particular no recurrió dicho acto administrativo no puede pretender utilizar la acción de nulidad como una vía alternativa para atacar el citado acuerdo.

Conclusiones

1ª. Para hablar de resolución de mutuo acuerdo no puede darse, en nuestra opinión, otra causa que determine un incumplimiento de una de las partes, ya que, para que se dé el mutuo acuerdo, las partes deben encontrarse en una igualdad de plano que impida alegar que debía haberse optado por la resolución por incumplimiento de una de las partes del convenio.

2ª. Partiendo de los datos aportados por la entidad consultante, la resolución del convenio en los términos planteados es discutible, si bien ha devenido un acto firme y consentido por las partes.

3ª. La posibilidad de solicitar la revisión de un acto nulo por la extraordinaria vía que recoge la LPACAP (la revisión de oficio), no puede constituir una excusa para abrir ese nuevo período que posibilite el ejercicio de la acción del recurso administrativo o judicial de impugnación del mismo, ya caducada, cuando el administrado ha tenido sobrada oportunidad de intentarlo en el momento oportuno, por lo que el particular no podría ejercer la misma en los términos planteados en el supuesto.