Licitación por lotes de contrato de servicios. Admisibilidad de oferta integradora de los lotes integrantes del contrato y procedimiento de valoración

Planteamiento

En los PCAP pertenecientes a un expediente de contratación de servicios, integrado por dos lotes, se establece que, dado que pueden existir sinergias derivadas de la provisión conjunta de los diferentes lotes, se permitirá la existencia como variante de una oferta integradora que incluya la totalidad de los mismos.

Se establece que, para que dicha oferta integradora sea admitida, debe contener la descripción técnica de la oferta integradora (especificando los aspectos en que difiere de las ofertas individuales), las diferencias, mejoras y sinergias de la oferta integradora (especificándolas por cada lote que forme parte de la oferta integradora) y, asimismo, la valoración de la oferta integradora (que ha de obtener individualmente una puntuación superior a la suma de las valoraciones de las ofertas presentadas para los lotes que la componen).

Hecha la apertura de los archivos correspondientes a los criterios sometidos a juicio de valor, comprobamos que, de las cuatro empresas presentadas, solo una de ellas oferta a los dos lotes con oferta integradora que conoceremos con motivo de la próxima apertura de los archivos correspondientes a los criterios evaluables de forma automática.

Partiendo de que la oferta integradora mejorará las ofertas individuales, para los dos lotes, de la empresa que la presenta, ¿cómo debemos proceder a la valoración de dicha oferta integradora respecto del resto de licitadores, con oferta a uno solo de los lotes? ¿Necesariamente debe mejorar las ofertas de las otras tres empresas o podría adjudicarse la oferta integradora, considerada en su conjunto, sin que sea la mejor en el lote ofertado por todos los licitadores?

Respuesta

El art. 99.3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, establece expresamente que siempre que la naturaleza o el objeto del contrato lo permitan, deberá preverse la realización independiente de cada una de sus partes mediante su división en lotes. Con ello, la normativa vigente viene a establecer la prioridad en la contratación administrativa de este sistema descompuesto en los procesos de licitación, exigiendo expresamente la justificación de los supuestos en los que, en contra de este criterio de aplicación preferente, se decida mantener la unidad en la adjudicación del objeto del contrato.

A lo anterior cabe añadir, en relación con la cuestión planteada, que el punto 5 del citado art. 99 dispone expresamente:

• “5. Cuando el órgano de contratación hubiera decidido proceder a la división en lotes del objeto del contrato y, además, permitir que pueda adjudicarse más de un lote al mismo licitador, aquel podrá adjudicar a una oferta integradora, siempre y cuando se cumplan todos y cada uno de los requisitos siguientes:

• • a) Que esta posibilidad se hubiere establecido en el pliego que rija el contrato y se recoja en el anuncio de licitación. Dicha previsión deberá concretar la combinación o combinaciones que se admitirá, en su caso, así como la solvencia y capacidad exigida en cada una de ellas.

• • b) Que se trate de supuestos en que existan varios criterios de adjudicación.

• • c) Que previamente se lleve a cabo una evaluación comparativa para determinar si las ofertas presentadas por un licitador concreto para una combinación particular de lotes cumplirían mejor, en conjunto, los criterios de adjudicación establecidos en el pliego con respecto a dichos lotes, que las ofertas presentadas para los lotes separados de que se trate, considerados aisladamente.

• • d) Que los empresarios acrediten la solvencia económica, financiera y técnica correspondiente, o, en su caso, la clasificación, al conjunto de lotes por los que licite.”

De acuerdo con esta expresa habilitación legal, debemos entender que la entidad local de la que procede la consulta ha analizado convenientemente el objeto del contrato cuya licitación se pretende y, de este modo, ha estimado aplicable esta posibilidad por la conveniencia para su ejecución que, presumiblemente, va a conllevar su adjudicación conjunta. No obstante, es cierto que la redacción de la LCSP 2017 en esta cuestión no aclara suficientemente los términos en los que se debe proceder a la valoración de las distintas ofertas presentadas, sobre todo en los casos como el presente, en el que concurren ofertas por lotes individualizados junto con otras presentadas como oferta integradora de todos los lotes en los que se divide el objeto del contrato.

Sobre esta cuestión se ha pronunciado la Junta Consultiva de Contratación de Aragón, en su Informe 11/2013, de 22 de mayo, en los siguientes términos:

• “Podría definirse "oferta integradora" como aquella que permite presentar una proposición simultánea a varios o a todos los lotes licitados -según se establezca en el pliego- de modo que se permita seleccionar la mejor oferta (individualmente o integrada), incorporando un elemento de comparación real y objetivo.

• Necesariamente, la posibilidad de presentar "oferta integradora" exige que el licitador presente oferta individualizada a cada uno de los lotes que componen aquélla, de modo que se permite comparar la mejora que la "oferta integradora" aporta, constatándose así si el contrato debe ser adjudicado a la oferta del licitador que, respecto al conjunto de la totalidad de los lotes integrados, resulte ser la más ventajosa o, en cambio, adjudicar por lotes individualizados, al representar la suma de todos ellos un resultado más beneficioso en los términos previstos en el pliego. Incluir una posibilidad de esta naturaleza debe facilitar, en suma, la selección de la oferta económicamente más ventajosa al tiempo que no se vea restringida la competencia.”

Según esta interpretación, la oferta integradora debe permitir que en el proceso de selección se compare el resultado de adjudicar los lotes por separado o en su conjunto, resolviendo a la vista de esa valoración la conveniencia de las ofertas individualmente consideradas o, al contrario, alguna de las realizadas de forma conjunta. Con esta finalidad, la propia Junta Consultiva aragonesa requiere que los criterios de adjudicación sean adaptados mediante un criterio de ponderación, de tal modo que, a su juicio, la propuesta de adjudicación se debe efectuar en favor de los lotes individuales si la suma ponderada es mayor que la resultante de la mejor oferta integradora, proponiéndose en caso contrario la adjudicación en beneficio de esta última.

En el mismo sentido se expresa la Resolución 99/2017, de 29 de marzo de Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid, en la que de forma muy ejemplificativa se describe el sistema de valoración que debe ser efectuado en estos casos, en ausencia de criterio específico de ponderación en los pliegos de cláusulas del contrato. En este sentido, estima que, en primer lugar, debe ser valorada cada una de las ofertas específicas para cada uno de los lotes y posteriormente las ofertas integradoras, de tal modo que, si estas son más ventajosas que las ofertas individuales de los lotes que integran serían las adjudicatarias y, en otro caso, al contrario. No obstante, el propio TACPCM expresa la dificultad de aplicar este método en la valoración de los criterios de carácter técnico, por lo que entiende que el pliego de prescripciones administrativas debería indicar expresamente la manera proceder en la valoración ponderada de cada lote a estos efectos.

En cualquier caso y, en resumen de lo expuesto, cabe afirmar que las ofertas dirigidas a los lotes y la integrada deben ser valoradas en la misma forma, con el objeto de poder establecer en cada lote en concreto qué oferta es la más conveniente en atención a los distintos criterios de adjudicación. A partir de este punto, procederá efectuar la necesaria ponderación para determinar si una oferta integradora es más beneficiosa en su conjunto que la adjudicación individualizada de cada lote, lo que sucederá, según la Junta Consultiva aragonesa, en el caso de que la suma de todos los lotes arroje un resultado más beneficioso conforme a los términos previstos en el pliego de cláusulas administrativas.

Es evidente que, en ausencia de estos criterios de ponderación en los pliegos de licitación del contrato, la valoración de ambos tipos de ofertas se complica de forma muy estimable, salvo en el supuesto de que la oferta integradora sea considerada la más ventajosa específicamente en cada uno de los lotes ofertados. En otro caso, la propuesta de adjudicación a la oferta integradora requerirá de una adecuada justificación por parte de la mesa de contratación, en la que se deberá acreditar la concurrencia de los criterios que determinaron la admisión de este tipo de ofertas conjuntas en la licitación, así como su condición de oferta más ventajosa en términos generales.

Conclusiones

1ª. La admisión de ofertas integradoras en procedimientos de licitación en los que su objeto se encuentra dividido en lotes, se encuentra expresamente prevista en el art. 99.5 LCSP 2017, si bien, sus criterios de valoración ponderada que deben operar específicamente en estos procedimientos deben ser incluidos en los pliegos de cláusulas administrativas particulares.

2ª. En todo caso, la valoración de las diferentes ofertas debe ser realizada de forma similar, aplicando los distintos criterios de valoración establecidos para la adjudicación de cada lote, de tal forma que, en su caso, puedan ser adjudicados los lotes de forma individualizada.

3.ª Con respecto a las ofertas integradoras, además de lo anterior, deberán ser objeto de posterior valoración ponderada, con la finalidad de acreditar que, en su caso, deben ser declaradas como más ventajosas y, de este modo, resultar adjudicatarias del contrato en su conjunto.