Legitimidad de los concejales para realizar alegaciones al presupuesto y a las ordenanzas municipales

Planteamiento

¿Están legitimados los concejales para realizar alegaciones al presupuesto en la fase de exposición al público? ¿Y a las ordenanzas municipales?

Respuesta

Como hemos dicho en anteriores consultas, que reproducimos parcialmente, ni todos están legitimados para efectuar alegaciones al presupuesto municipal inicialmente aprobado, ni se puede alegar por cualquier motivo. Solo están legitimados quienes figuran en la Ley y por los motivos que en la misma se mencionan, siendo éstos numerus clausus.

En el mismo sentido, véase, por ejemplo, la consulta “Alegaciones contra el presupuesto municipal: ¿cabe admitir las presentadas por un concejal en calidad de vecino?”.

El art. 170.1 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, dispone que;

• “A los efectos de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo anterior, tendrán la consideración de interesados:

• • a) Los habitantes en el territorio de la respectiva entidad local.

• • b) Los que resulten directamente afectados, aunque no habiten en el territorio de la entidad local.

• • c) Los colegios oficiales, cámaras oficiales, sindicatos, asociaciones y demás entidades legalmente constituidas para velar por intereses profesionales o económicos y vecinales, cuando actúen en defensa de los que les son propios."

Añadiendo el apartado 2 del citado art. 170 TRLHRL que:

"Únicamente podrán entablarse reclamaciones contra el presupuesto:

• a) Por no haberse ajustado su elaboración y aprobación a los trámites establecidos en esta ley.

• b) Por omitir el crédito necesario para el cumplimiento de obligaciones exigibles a la entidad local, en virtud de precepto legal o de cualquier otro título legítimo.

• c) Por ser de manifiesta insuficiencia los ingresos con relación a los gastos presupuestados o bien de estos respecto a las necesidades para las que esté previsto."

Como dice el TSJ Aragón, en Sentencia de 1 de febrero de 2021, “tanto la legitimación activa como las causas por las que se pueden impugnar los presupuestos municipales están estrictamente tasadas”.

Respecto a la legitimación de los concejales, nos hemos pronunciado ya en varias consultas.

Hemos tenido ocasión de pronunciarnos sobre la posibilidad de que los concejales realicen alegaciones tanto al presupuesto como al resto de los expedientes que conllevan un trámite de exposición pública.

Al respecto, véanse, por ejemplo, las siguientes consultas:

• - Corrección errores del Presupuesto municipal. Legitimación de Concejales para presentar alegaciones al Presupuesto.

• - Alegaciones de Concejales de la oposición a la modificación de créditos: legitimación y causa para alegar.

• - Alegaciones contra la aprobación del Presupuesto municipal: ¿deben admitirse si reproducen las de la aprobación inicial que fueron desestimadas? ¿Y si son del grupo de la oposición?

• - Documentación que integra el proyecto de presupuesto municipal y alegaciones presentadas por concejales.

En todas ellas se viene a concluir que el TC en Sentencia de 18 de octubre de 2004, posteriormente ratificada en la Sentencia de 3 de abril de 2006 y de 26 de noviembre de 2009, reconoce al concejal, por su condición de miembro del ayuntamiento -no de órgano del mismo- legitimación para impugnar la actuación de la corporación local a la que pertenece fundamentándolo en el interés concreto que ostenta en el correcto funcionamiento de la misma.

Es decir, al lado de la legitimación general para poder acceder al recurso o proceso contencioso-administrativo según el art. 19.1.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso administrativa -LJCA-, existe una legitimación ex lege que corresponde concretamente, por razón del mandato representativo recibido de sus electores, a los miembros electivos de las correspondientes corporaciones locales para poder impugnar los actos o actuaciones de éstas que contradigan el ordenamiento jurídico.

Este interés del concejal deriva de su mandato representativo obtenido mediante la correspondiente elección articulada a través del sufragio universal, libre, igual, directo y secreto. No se trata de una legitimación basada en un interés abstracto en la legalidad, sino de una legitimación directamente derivada de la condición de representante popular que ostentan los concejales de un Ayuntamiento y que se traduce en un interés concreto -inclusive puede hablarse de una obligación- de controlar su correcto funcionamiento, como único medio, a su vez, de conseguir la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal que, como primera competencia, asigna a los municipios el art. 25.1 LRBRL.

En definitiva, el TC considera que cualquier miembro de la corporación está legitimado para impugnar la actuación de la entidad local a la que pertenece, por el interés concreto que ostenta en el correcto funcionamiento de dicha corporación en virtud de su mandato representativo, estando legitimados para impugnar cualesquiera actos o acuerdos, ya de órganos unipersonales, ya de órganos colegiados, formen parte o no del mismo, a no ser que, tratándose del acto de un órgano colegiado, no hubiera votado en contra de su aprobación. Dicha condición -votar en contra del acuerdo-, actúa como presupuesto procesal necesario para que el concejal ostente legitimación para recurrir el mismo. Es requisito imprescindible, por lo tanto, que el miembro del órgano asista a la sesión y manifieste su voto en contra del acuerdo impugnado, a efectos de que en el acta quede reflejada dicha circunstancia y pueda constatarse posteriormente el presupuesto procesal en el que se fundamenta este supuesto de legitimación. 

Además, en muchos casos los concejales son vecinos del municipio y, en este caso tiene legitimación activa, como así lo ha indicado la Sentencia del TS de 15 de octubre de 2012, que admite la legitimación del concejal si es vecino y actúa en nombre propio:

• “Y también debemos avalar le tesis de la sentencia impugnada en cuanto a considerar que, aún en el supuesto de que pudiera considerarse inadmisible el recurso respecto del grupo político, no lo sería desde el momento en que se actúa también en nombre propio por quien tiene la consideración de vecino del municipio. Este es el caso del recurrente D. Demetrio, «que actúa en su propio nombre y derecho, por ser vecino de Parla» y al que debe considerarse legitimado conforme a lo dispuesto en el artículo 170 LRHL. No podemos compartir la tesis de la parte recurrente, en cuanto intenta identificar al particular que actúa en su propio nombre, con su cargo o representación dentro de un grupo político, pues lo cierto es que se ha personado e impugnado en su propia cualidad individual.”

No podemos dejar de citar que existe una posición que es seguida por un importante sector de la doctrina que considera que el concejal tiene legitimación para recurrir en vía contenciosa, pero no para realizar alegaciones, porque la expresión “impugnación” se proyecta directamente sobre los recursos, administrativos o jurisdiccionales, que pueden interponer los miembros de las corporaciones locales por su condición de tales, quedando fuera del término referenciado la presentación de alegaciones o reclamaciones por parte de los miembros de las corporaciones locales en aquellos procedimientos administrativos en los que esté previsto este trámite. Estas iniciativas son instrumentos y manifestaciones de un control político encuadrable en el funcionamiento democrático de las corporaciones locales sin que impliquen un control jurídico de las actuaciones realizadas, que solamente podrá materializarse a través de los recursos o, en su caso, de la revisión de oficio.

En consecuencia y en palabra de Jesús Mozo:

• “Los miembros de las corporaciones locales en cuanto tales, y a salvo de que una norma se lo reconozca expresamente, no pueden presentar alegaciones o reclamaciones en el trámite correspondiente de un procedimiento administrativo que se esté instruyendo en el seno de la corporación local de la que forman parte. Esta posibilidad, con carácter general, está prevista para los posibles interesados o, en su caso, para los vecinos o ciudadanos pero no para los miembros de las corporaciones locales cuya intervención en el asunto debe de limitarse al ejercicio de la iniciativa política que les reconoce la legislación de régimen local.”

En este mismo sentido se pronuncia Jesús Domingo Zaballos, que manifiesta que:

• “Las limitaciones del art. 170.1 del TRLHL se ciñen a la legitimación para presentar «reclamaciones» a la aprobación inicial del presupuesto, de suerte que, en sede jurisdiccional, debemos estar a lo dispuesto en el art. 19 de la LJCA, y a tal efecto (…) están legitimados en los términos del art. 63 de la LBRL, los concejales que hayan votado en contra del acuerdo de aprobación definitiva del Presupuesto.”

Por tanto, siguiendo una interpretación laxa del concepto de legitimación activa respecto de los miembros de la corporación, cabría entender que un concejal de la corporación, puede formular y presentar alegaciones al presupuesto.

Respecto a las ordenanzas fiscales, la condición de interesados para reclamar contra los acuerdos provisionales de aprobación o modificación de las ordenanzas fiscales, se regula en el art. 18 TRLRHL, que dispone que:

• “A los efectos de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo anterior, tendrán la consideración de interesados:

• • a) Los que tuvieran un interés directo o resulten afectados por tales acuerdos.

• • b) Los colegios oficiales, cámaras oficiales, asociaciones y demás entidzades legalmente constituidas para velar por los intereses profesionales, económicos o vecinales, cuando actúen en defensa de los que les son propios.”

Aunque, en principio, sólo tienen la consideración de interesados para reclamar contra la aprobación inicial de las ordenanzas fiscales los que tengan un interés directo y los que resulten afectados por ellas, aunque no haya unanimidad en la doctrina, en anteriores venimos a considerar que los concejales también pueden hacerlo y ello, sobre todo, porque la Sentencia del TS de 10 de mayo de 2012, considera que:

• “El Tribunal Constitucional entiende, en interpretación acorde con el art. 24.1 de la CE, que los representantes electos de las Corporaciones locales están legitimados para impugnar la actuación de la corporación local a que pertenece, por el interés concreto que ostenta en el correcto funcionamiento de dicha corporación en virtud de su mandato representativo.

• De ese modo los concejales ostentan la condición de representantes populares de las correspondientes corporaciones locales, condición de la que dimana su legitimación "ad hoc" para poder impugnar los actos del ayuntamiento que consideren contrarios al ordenamiento jurídico, y que se traduce en un interés concreto de controlar su correcto funcionamiento, como medio, a su vez, de conseguir la satisfacción de los fines propios y específicos del municipio como entidad local, (…)”

En el mismo sentido, véanse las consultas siguientes:

• - ¿Puede un Concejal formular alegaciones durante el plazo de exposición pública de una Ordenanza?

• - Andalucía. ¿Cabe la revocación de la aprobación inicial de la modificación de una ordenanza municipal o la presentación de alegaciones o reclamaciones contra la misma por concejales durante el periodo de información pública?

Por lo que debemos concluir que los concejales, por el mero hecho de serlo, pueden presentar alegaciones en el plazo de exposición pública de las ordenanzas municipales.

Conclusiones

1ª. Siguiendo el criterio de la mayoría de la doctrina, los concejales están legitimados para realizar alegaciones al presupuesto en la fase de exposición al público.

2ª. De la misma manera los concejales están legitimados para realizar alegaciones a las ordenanzas fiscales en la fase de exposición al público.