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2022

¿Las ordenanzas y reglamentos municipales han de incluir en su tramitación un informe de impacto de la normativa en la familia?


Planteamiento

La Disposición Adicional 10ª de la Ley 40/2003, de protección de familias numerosas, establece la obligación de que las memorias del análisis de impacto normativo que deben acompañar a los anteproyectos de ley y a los proyectos de reglamentos incluyan el impacto de la normativa en la familia. Esta disposición es de carácter básico, hasta el punto de que la sentencia del TS de 22 de marzo de 2018 anuló una orden ministerial por ausencia de este informe.

Sobre la base de esta norma, ¿las ordenanzas y reglamentos municipales han de incluir en su tramitación un informe de impacto de la normativa en la familia?

Respuesta

La cuestión de la necesidad de este tipo de informes previstos en la normativa sectorial viene provocando cierto desconcierto en la elaboración de las ordenanzas locales como hemos analizado en alguna consulta como la “Andalucía. ¿Es obligatoria la emisión de informes de impacto por razón de género en el procedimiento de elaboración de la normativa municipal?”. En ella, aunque referida a otra comunidad autónoma y otra normativa sectorial, se concluye que si bien no es preciso el informe de género para la tramitación de las ordenanzas locales, sí que se requiere la emisión de la memoria del análisis de impacto normativo en el procedimiento de elaboración de la normativa municipal, ya se trate de la aprobación de las ordenanzas municipales o de las normas urbanísticas que integran los documentos de planeamiento general y de desarrollo, sin que el presupuesto anual de la entidad tenga dicho carácter normativo.

En el caso que nos ocupa vemos que en efecto la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, dispone en su Disp. Adic. 10ª lo siguiente: “Las memorias del análisis de impacto normativo que deben acompañar a los anteproyectos de ley y a los proyectos de reglamentos incluirán el impacto de la normativa en la familia.”

Conocemos la discusión acerca de la aplicación o no de ese tipo de exigencias para la producción normativa y de cómo puede aplicarse a las ordenanzas locales, siendo ya objeto de algunos pronunciamientos judiciales como el que se nos cita y también en el ámbito de la aprobación de instrumentos de ordenación territorial.

Al respecto recomendamos la lectura del estudio “Sobre la exigencia de estudio económico-financiero e informes de impacto en la tramitación de planes de ordenación territorial -comentario a la sentencia PATIVEL de la Sala Tercera de 27 de abril de 2022- “, que aunque se refiera a la tramitación de un instrumento de ordenación del territorio, contiene aspectos aplicables a nuestro caso dado que además se trata de un plan tramitado por la Comunidad Valenciana.

Más concreta es la Sentencia del TSJ de Cataluña de 21 de marzo de 2022, en la que se anula una ordenanza del Ayuntamiento de Barcelona por ausencia de determinados trámites, siendo uno de los esgrimidos por la asociación recurrente el recogido en la Disp.Adic. 10ª que analizamos. En la sentencia se estudia el alcance de esa exigencia cuando se analizan los distintos aspectos formales que debe contemplar la aprobación de la ordenanza municipal, y se concluye por el TSJ que lo relevante no es tanto la existencia o no del informe sino la trascendencia que el contenido de la ordenanza tenga respecto a las familias:

  • “Al respecto, si bien pudiera entenderse que la disposición adicional décima de la Ley 40/2003 resulta aplicable a la elaboración de las normas por parte de las Administraciones públicas, atendida la habilitación competencial recogida en la disposición final primera, pues obviamente también en este ámbito las familias numerosas tienen derecho a un trato orientado a la igualdad con la resto de familias, que es la finalidad de la citada Ley. Lo cierto es que esta disposición adicional lo que impone esta disposición es un requerimiento de contenido del informe de impacto normativo, concretamente a los efectos de que este informe aborde la eventual afectación de la nueva disposición sobre la normativa de las familias.
  • Desde esta perspectiva, no se puede identificar una afectación diferencial significativa de la Ordenanza con las familias numerosas con las familias ordinarias con hijos, pues las limitaciones que la Ordenanza ocasiona son homogéneas, al margen que puedan presentar mayor gravamen en función del número de hijos que tenga la familia, en el sentido de que el vehículo afectado no puede cumplir su funcionalidad, como puede ser la de transportar a uno o varios alumnos a la escuela, o ser utilizado laboralmente por el progenitor de una familia numerosa o bien de una familia ordinaria. Por el contrario, sí puede aceptarse que las necesidades de uso del vehículo pueden ser mayores en el caso de familias con hijos, singularmente si están en edad escolar, lo cual debe ser examinado en el ámbito de la motivación de las medidas. En consecuencia, el análisis de este motivo de impugnación debe realizarse en el ámbito de la justificación de la necesidad, proporcionalidad y no discriminación de las medidas adoptadas, sin que tenga relevancia anulatoria en este caso.”

Vemos que por tanto su ausencia no conlleva la anulación de la ordenanza, algo que sí resolverá el TSJ por otros motivos, pero tampoco se indica que no sea precisa su existencia. Así en el ámbito práctico podríamos concluir que en función del verdadero impacto que en la situación de las familias del municipio tenga la ordenanza, la existencia de ese informe se puede convertir o no en un requisito ineludible de la validez de la norma.

Como resulta obvio, aplicar ese principio del caso concreto implica un alto riesgo pues no impide que otro tribunal considere que se trata una deficiencia formal anulatoria, algo que de alguna forma se expone en el estudio que hemos citado anteriormente, cuando se concluye que hay que atender al caso concreto, para determinar si estamos ante informes “neutros” o se trata de un mero formalismo sin contenido alguno, que haría en realidad al informe inexistente.

Por ello, consideramos que la solución más adecuada es la de considerar necesario tal informe y en definitiva analizar en cada ordenanza si existe impacto para las familias numerosas de la localidad, en los términos que contempla la Disp. Adic. 10ª de la Ley 40/2003, ya que se trata en definitiva de principios que, como sucede con el de igualdad de género, deben afectar a todo el ordenamiento jurídico y la normativa municipal no puede quedar al margen de ellos.

Conclusiones

1ª. Conocemos la discusión acerca de la aplicación o no de ese tipo de exigencias para la producción normativa y de cómo puede aplicarse a las ordenanzas locales, siendo ya objeto de algunos pronunciamientos judiciales como el que se nos cita y también en el ámbito de la aprobación de instrumentos de ordenación territorial.

2ª. De acuerdo con la jurisprudencia existente, y por ser más adecuado con la intención del legislador, consideramos que la solución más adecuada es la de considerar necesario tal informe y en definitiva analizar en cada ordenanza si existe impacto para las familias numerosas de la localidad, en los términos que contempla la Disp. Adic. 10ª de la Ley 40/2003.