Justificación de subvenciones percibidas por grupos municipales: determinación de los gastos subvencionables

Planteamiento

En el Ayuntamiento necesitamos elaborar una instrucción, dirigida a todos los Grupos municipales, en la que se especifique qué gastos son susceptibles de incluir en la cuenta justificativa de la subvención que reciben. Necesitaríamos un detalle, tal y como lo exige el Tribunal de Cuentas, de qué gastos en concreto deberíamos aceptar desde la Intervención municipal como justificación válida.

Respuesta

Los gastos concretos que se deben aceptar para entender que la justificación es válida los debe determinar la norma reguladora de la concesión de la subvención.

El art. 2.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -LGS-, establece los requisitos para que tenga la consideración de subvención:

• “a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.

• b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.

• c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.”

Como podemos observar, la entrega de la subvención está sujeta al cumplimiento y realización de la actividad subvencionada, de tal manera que los gastos que sirvan para justificar la subvención deben estar relacionados con la actividad subvencionada.

Por ello, el art. 14.1 LGS dispone que son obligaciones de los beneficiarios, entre otras:

• “a) Cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones.

• b) Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención

• (…) g) Conservar los documentos justificativos de la aplicación de los fondos recibidos, incluidos los documentos electrónicos, en tanto puedan ser objeto de las actuaciones de comprobación y control.”

Por su parte, del art. 30 LGS destacamos los tres primeros apartados, cuyo texto es el siguiente:

• “1. La justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención se documentará de la manera que se determine reglamentariamente, pudiendo revestir la forma de cuenta justificativa del gasto realizado o acreditarse dicho gasto por módulos o mediante la presentación de estados contables, según se disponga en la normativa reguladora.

• 2. La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas.

• A falta de previsión de las bases reguladoras, la cuenta deberá incluir declaración de las actividades realizadas que han sido financiadas con la subvención y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos, y su presentación se realizará, como máximo, en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad.

• 3. Los gastos se acreditarán mediante facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente con validez en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa, en los términos establecidos reglamentariamente.

• La acreditación de los gastos también podrá efectuarse mediante facturas electrónicas, siempre que cumplan los requisitos exigidos para su aceptación en el ámbito tributario.

• Reglamentariamente, se establecerá un sistema de validación y estampillado de justificantes de gasto que permita el control de la concurrencia de subvenciones.”

El art. 72 del RD 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -RLGS-, se refiere a la cuenta justificativa, que deberá contener, en lo que aquí interesa:

• “1. Una memoria de actuación justificativa del cumplimiento de las condiciones impuestas en la concesión de la subvención, con indicación de las actividades realizadas y de los resultados obtenidos.

• 2. Una memoria económica justificativa del coste de las actividades realizadas, que contendrá:

• a) Una relación clasificada de los gastos e inversiones de la actividad, con identificación del acreedor y del documento, su importe, fecha de emisión y, en su caso, fecha de pago. En caso de que la subvención se otorgue con arreglo a un presupuesto, se indicarán las desviaciones acaecidas.

• b) Las facturas o documentos de valor probatorio equivalente en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa incorporados en la relación a que se hace referencia en el párrafo anterior y, en su caso, la documentación acreditativa del pago.”

Es evidente que las facturas que deben utilizarse para justificar la subvención deben corresponderse -como hemos señalado- con la actividad subvencionada y es conveniente que en la resolución por la que se concede la subvención figure con claridad qué actividad es la que se subvenciona y, en su caso, qué gastos se admiten y cuáles no pueden admitirse.

Recordemos que el art. 17.3 LGS dispone que la norma reguladora de las Bases de concesión de las subvenciones concretará, como mínimo, los siguientes extremos:

• “a) Definición del objeto de la subvención.

• (…) h) Determinación, en su caso, de los libros y registros contables específicos para garantizar la adecuada justificación de la subvención.

• i) Plazo y forma de justificación por parte del beneficiario o de la entidad colaboradora, en su caso, del cumplimiento de la finalidad para la que se concedió la subvención y de la aplicación de los fondos percibidos…”.

Por su parte, el extenso art. 31 LGS se refiere a la consideración de gasto subvencionable:

• “1. Se consideran gastos subvencionables, a los efectos previstos en esta ley, aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada, resulten estrictamente necesarios y se realicen en el plazo establecido por las diferentes bases reguladoras de las subvenciones. Cuando no se haya establecido un plazo concreto, los gastos deberán realizarse antes de que finalice el año natural en que se haya concedido la subvención.

• En ningún caso el coste de adquisición de los gastos subvencionables podrá ser superior al valor de mercado.

• 2. Salvo disposición expresa en contrario en las bases reguladoras de las subvenciones, se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación determinado por la normativa reguladora de la subvención.

• 3. Cuando el importe del gasto subvencionable supere las cuantías establecidas en la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector público para el contrato menor, el beneficiario deberá solicitar como mínimo tres ofertas de diferentes proveedores, con carácter previo a la contracción del compromiso para la obra, la prestación del servicio o la entrega del bien, salvo que por sus especiales características no exista en el mercado suficiente número de entidades que los realicen, presten o suministren, o salvo que el gasto se hubiere realizado con anterioridad a la subvención.

• La elección entre las ofertas presentadas, que deberán aportarse en la justificación, o, en su caso, en la solicitud de subvención, se realizará conforme a criterios de eficiencia y economía, debiendo justificarse expresamente en una memoria la elección cuando no recaiga en la propuesta económica más ventajosa.

• 4. En el supuesto de adquisición, construcción, rehabilitación y mejora de bienes inventariables, se seguirán las siguientes reglas:

• • a) Las bases reguladoras fijarán el período durante el cual el beneficiario deberá destinar los bienes al fin concreto para el que se concedió la subvención, que no podrá ser inferior a cinco años en caso de bienes inscribibles en un registro público, ni a dos años para el resto de bienes.

• • En el caso de bienes inscribibles en un registro público, deberá hacerse constar en la escritura esta circunstancia, así como el importe de la subvención concedida, debiendo ser objeto estos extremos de inscripción en el registro público correspondiente.

• • b) El incumplimiento de la obligación de destino referida en el párrafo anterior, que se producirá en todo caso con la enajenación o el gravamen del bien, será causa de reintegro, en los términos establecidos en el capítulo II del título II de esta ley, quedando el bien afecto al pago del reintegro cualquiera que sea su poseedor, salvo que resulte ser un tercero protegido por la fe pública registral o se justifique la adquisición de los bienes con buena fe y justo título o en establecimiento mercantil o industrial, en caso de bienes muebles no inscribibles.

• 5. No se considerará incumplida la obligación de destino referida en el anterior apartado 4 cuando:

• • a) Tratándose de bienes no inscribibles en un registro público, fueran sustituidos por otros que sirvan en condiciones análogas al fin para el que se concedió la subvención y este uso se mantenga hasta completar el período establecido, siempre que la sustitución haya sido autorizada por la Administración concedente.

• • b) Tratándose de bienes inscribibles en un registro público, el cambio de destino, enajenación o gravamen sea autorizado por la Administración concedente. En este supuesto, el adquirente asumirá la obligación de destino de los bienes por el período restante y, en caso de incumplimiento de la misma, del reintegro de la subvención.

• 6. Las bases reguladoras de las subvenciones establecerán, en su caso, las reglas especiales que se consideren oportunas en materia de amortización de los bienes inventariables. No obstante, el carácter subvencionable del gasto de amortización estará sujeto a las siguientes condiciones:

• • a) Que las subvenciones no hayan contribuido a la compra de los bienes.

• • b) Que la amortización se calcule de conformidad con las normas de contabilidad generalmente aceptadas.

• • c) Que el coste se refiera exclusivamente al período subvencionable.

• 7. Los gastos financieros, los gastos de asesoría jurídica o financiera, los gastos notariales y registrales y los gastos periciales para la realización del proyecto subvencionado y los de administración específicos son subvencionables si están directamente relacionados con la actividad subvencionada y son indispensables para la adecuada preparación o ejecución de la misma, y siempre que así se prevea en las bases reguladoras. Con carácter excepcional, los gastos de garantía bancaria podrán ser subvencionados cuando así lo prevea la normativa reguladora de la subvención.

• En ningún caso serán gastos subvencionables:

• • a) Los intereses deudores de las cuentas bancarias.

• • b) Intereses, recargos y sanciones administrativas y penales.

• • c) Los gastos de procedimientos judiciales.

• 8. Los tributos son gasto subvencionable cuando el beneficiario de la subvención los abona efectivamente. En ningún caso se consideran gastos subvencionables los impuestos indirectos cuando sean susceptibles de recuperación o compensación ni los impuestos personales sobre la renta.

• 9. Los costes indirectos habrán de imputarse por el beneficiario a la actividad subvencionada en la parte que razonablemente corresponda de acuerdo con principios y normas de contabilidad generalmente admitidas y, en todo caso, en la medida en que tales costes correspondan al período en que efectivamente se realiza la actividad.”

Varias consecuencias observamos del precepto transcrito:

• 1. Son gastos subvencionables:

• • - Los que respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada.

• • - Los que resulten estrictamente necesarios.

• • - Y los que se realicen en el plazo establecido por las diferentes Bases reguladoras de las subvenciones.

• 2. Hay ciertos gastos específicos que si se contemplan en las Bases reguladoras de las subvenciones pueden admitirse como justificación de la subvención si están directamente relacionados con la actividad subvencionada y son indispensables para la adecuada preparación o ejecución de la misma:

• • - Gastos financieros.

• • - Gastos de asesoría jurídica o financiera.

• • - Gastos notariales y registrales.

• • - Gastos periciales para la realización del proyecto subvencionado y los de administración específicos.

• • - Con carácter excepcional, los gastos de garantía bancaria podrán ser subvencionados cuando así lo prevea la normativa reguladora de la subvención.

• 3. En ningún caso serán gastos subvencionables:

• • a) Los intereses deudores de las cuentas bancarias.

• • b) Intereses, recargos y sanciones administrativas y penales.

• • c) Los gastos de procedimientos judiciales.

• 4. Los tributos son gasto subvencionable cuando el beneficiario de la subvención los abona efectivamente. En ningún caso se consideran gastos subvencionables los impuestos indirectos cuando sean susceptibles de recuperación o compensación ni los impuestos personales sobre la renta.

• 5. Los costes indirectos habrán de imputarse por el beneficiario a la actividad subvencionada en la parte que razonablemente corresponda de acuerdo con principios y normas de contabilidad generalmente admitidas y, en todo caso, en la medida en que tales costes correspondan al período en que efectivamente se realiza la actividad.

Dicho esto, que resulta compatible con las aportaciones o subvenciones a los Grupos políticos en la medida de que el Pleno de la Corporación así lo determine cuando apruebe las aportaciones o subvenciones, cabe señalar que el art. 4.d) LGS excluye de su ámbito las subvenciones que perciban los Grupos políticos municipales, pero ello no implica que no se regule una Instrucción siguiendo los criterios de la LGS y, en cualquier caso, lo que establezca el Pleno de la Corporación al determinar las asignaciones a los Grupos políticos municipales.

Recordemos que el art. 73.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local -LRBRL-, señala que:

• “El Pleno de la corporación, con cargo a los Presupuestos anuales de la misma, podrá asignar a los grupos políticos una dotación económica que deberá contar con un componente fijo, idéntico para todos los grupos y otro variable, en función del número de miembros de cada uno de ellos, dentro de los límites que, en su caso, se establezcan con carácter general en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado y sin que puedan destinarse al pago de remuneraciones de personal de cualquier tipo al servicio de la corporación o a la adquisición de bienes que puedan constituir activos fijos de carácter patrimonial.

• Los derechos económicos y políticos de los miembros no adscritos no podrán ser superiores a los que les hubiesen correspondido de permanecer en el grupo de procedencia, y se ejercerán en la forma que determine el reglamento orgánico de cada corporación.

• Esta previsión no será de aplicación en el caso de candidaturas presentadas como coalición electoral, cuando alguno de los partidos políticos que la integren decida abandonarla.

• Los grupos políticos deberán llevar con una contabilidad específica de la dotación a que se refiere el párrafo segundo de este apartado 3, que pondrán a disposición del Pleno de la Corporación, siempre que éste lo pida.”

Como indicábamos en la Consulta “Justificación por los Grupos Políticos municipales de las asignaciones fijadas por el Pleno”, será el Pleno de la Corporación el que fije no sólo las asignaciones a los Grupos políticos municipales, sino también es aconsejable que determine cuál puede ser el destino de los importes recibidos y su forma de justificación.

El Dictamen 349/2016, de 12 de julio, del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana, concluye que:

• “La asignación económica a los Grupos Políticos Municipales prevista en el artículo 73.3 de la LBRL puede destinarse a realizar una aportación al partido político correspondiente, si bien la Corporación Local debería determinar, mediante su Reglamento o normativa específica, los criterios de asignación y los usos que habrá de darse a dichas asignaciones, así como la previsión del procedimiento de rendición de cuentas de los grupos políticos.”

Por otra parte, no se menciona en la Norma que la justificación del destino de los gastos deba fiscalizarse por la Intervención municipal, existiendo partidarios y detractores al respecto. Pero de atribuirse a la Intervención municipal la comprobación del destino de los fondos, ésta aceptará como gasto aquello que el Pleno de la Corporación haya determinado al establecer las asignaciones a los Grupos políticos.

Lo que exige el Tribunal de Cuentas es que se justifiquen los gastos en función del destino que el Pleno haya establecido; por eso la Sentencia del TCu de 19 de diciembre de 2011 manifiesta que:

• “No puede prosperar la alegación de que una vez concedidas las ayudas a los grupos, éstos gozarían de una habilitación para disponer discrecionalmente de los fondos con tal de justificar posteriormente el cumplimiento de los requisitos formales. Si bien es cierto que la expresión legal de «gastos de funcionamiento o para atender su funcionamiento» no delimita ni detalla qué gastos pueden sufragarse con las prestaciones recibidas, sin embargo por su propia naturaleza y finalidad, se impide el destino de esos fondos públicos a otros fines que no sean los municipales.

• Continúa señalando la Sala que deben justificarse los gastos en que incurrieron los grupos municipales del Ayuntamiento por cada una de las anualidades por las que recibieron las prestaciones económicas, ya que éstas fueron dotadas ejercicio por ejercicio en los correspondientes presupuestos anuales de la Corporación Local.”

En consecuencia, realmente lo que procede no es, en puridad, elaborar una Instrucción, sino que el Pleno debe adoptar acuerdo sobre el posible destino de las asignaciones que perciben los Grupos políticos municipales, a menos que la Instrucción la apruebe el propio Pleno de la Corporación.

Conclusiones

1ª. Son gastos subvencionables los que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada, resulten estrictamente necesarios y se realicen en el plazo establecido por las diferentes Bases reguladoras de las subvenciones.

2ª. La actividad subvencionada y, en su caso, los gastos admisibles, deben ser determinados en la resolución de la convocatoria o de la concesión de la subvención.

3ª. Es el Pleno de la Corporación quien, al establecer las asignaciones a los Grupos políticos municipales, determine el destino de los fondos y la forma de justificarlos.