feb
2022

Instalación de alarmas y cámaras de vigilancia en los edificios municipales: tipo de contrato a adoptar y procedimiento a seguir en relación con la protección de datos personales


Planteamiento

El ayuntamiento quiere instalar unas alarmas y unas cámaras de vigilancia en los edificios municipales. La contratación sería un arrendamiento, abonando mensualmente unas cuotas. Lo que se pretende es probar cómo funciona durante un año y por eso quieren tramitar el suministro mediante un contrato menor y, si al ayuntamiento le parece idóneo el producto, iniciaría la licitación pública durante 4 años.

Se ha reparado la contratación pues se considera que no se trata de un contrato menor ya que no es una necesidad ocasional ni se trata de una adquisición, que en todo caso no debería superar los 15.000 euros, sino que se debería iniciar un procedimiento abierto o simplificado.

Quisiéramos saber cuál es vuestra opinión sobre si se podría adoptar la modalidad de una contratación menor durante el primer año, para posteriormente licitar el suministro mediante la modalidad de arrendamiento con un periodo de duración de cuatro años.

Igualmente, nos gustaría saber qué procedimiento habría que seguir en el momento en que se colocan cámaras en los edificios municipales que graban imágenes en relación con la protección de datos personales, tanto para los trabajadores como para los ciudadanos que entren y salgan del edificio.

Respuesta

La Juntas Consultivas de Contratación Administrativa y los Consejos Jurídicos Consultivos están exigiendo tantos requisitos para la realización de contratos menores que prácticamente hacen inviable cualquier contratación menor. Requisitos que no figuran expresamente en el art. 118 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-

Así, el art. 118 LCSP 2017, en su redacción dada por el RD-ley 3/2020, dispone que:

  • “1. Se consideran contratos menores los contratos de valor estimado inferior a 40.000 euros, cuando se trate de contratos de obras, o a 15.000 euros, cuando se trate de contratos de suministro o de servicios, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 229 en relación con las obras, servicios y suministros centralizados en el ámbito estatal.
  • 2. En los contratos menores la tramitación del expediente exigirá la emisión de un informe del órgano de contratación justificando de manera motivada la necesidad del contrato y que no se está alterando su objeto con el fin de evitar la aplicación de los umbrales descritos en el apartado anterior.
  • 3. Asimismo se requerirá la aprobación del gasto y la incorporación al mismo de la factura correspondiente, que deberá reunir los requisitos que las normas de desarrollo de esta Ley establezcan.
  • 4. En el contrato menor de obras, deberá añadirse, además, el presupuesto de las obras, sin perjuicio de que deba existir el correspondiente proyecto cuando sea requerido por las disposiciones vigentes. Deberá igualmente solicitarse el informe de las oficinas o unidades de supervisión a que se refiere el artículo 235 cuando el trabajo afecte a la estabilidad, seguridad o estanqueidad de la obra.
  • 5. Lo dispuesto en el apartado 2.º de este artículo no será de aplicación en aquellos contratos cuyo pago se verifique a través del sistema de anticipos de caja fija u otro similar para realizar pagos menores, siempre y cuando el valor estimado del contrato no exceda de 5.000 euros.
  • 6. Los contratos menores se publicarán en la forma prevista en el artículo 63.4.”

La norma -como hemos visto- exige un informe del órgano de contratación justificando:

  • - De manera motivada la necesidad del contrato.
  • - Que no se está alterando su objeto con el fin de evitar la aplicación de los umbrales descritos en el apartado anterior.

Ha desaparecido en la redacción del precepto la necesidad de que se compruebe que el proveedor no ha suscrito más contratos menores que individual o conjuntamente superen la cifra del contrato menor, por lo que ya no es necesario que se incorpore en el informe del órgano de contratación.

Por otra parte, hay que tener en cuenta que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 29.8 LCSP 2017, los contratos menores definidos en el apartado 1 del art. 118 LCSP 2017 no podrán tener una duración superior a un año ni ser objeto de prórroga.

La JCCA Cataluña en su Informe 14/2014, de 22 de julio, con remisión a otros informes de Juntas Consultivas de Comunidades Autónomas y la del Estado, dispone que:

  • “el contrato menor comporta una simplificación y una agilización procedimental que hay que calificar de eficientes y, sin duda, necesarias en determinadas circunstancias y para determinadas adquisiciones o aprovisionamientos. Por lo tanto, la finalidad de esta categoría contractual no es otra que posibilitar una satisfacción rápida de determinadas necesidades, a través de un procedimiento ágil y sencillo, dada la escasa cuantía y duración temporal de los contratos mediante los cuales se pretenden cubrir.
  • Sin embargo, su aplicación supone la excepción de los principios de libertad de acceso a las licitaciones y publicidad, así como la inaplicación del deber de salvaguardia de la libre competencia y de selección de la oferta económicamente más ventajosa, recogidos en el art. 1 TRLCSP.”

Concluye la JCCA Cataluña en el informe citado que la suscripción de contratos menores sucesivos para la adquisición de bienes o servicios que se requieren repetidamente, por responder a necesidades de carácter recurrente, periódico o permanente, puede no ser el mecanismo más adecuado y más conforme con la normativa en materia de contratación pública para cubrir este tipo de necesidades e, incluso, puede llegar a ser contrario a aquella normativa, según las circunstancias concurrentes en cada caso.

En el mismo sentido, la JCCA de Aragón en su Informe nº 3/2018, de 13 de febrero, considera que:

  • “puede presumirse que el objetivo de la nueva regulación de los contratos menores es prevenir su utilización para la cobertura de necesidades periódicas o recurrentes, que podrían satisfacerse mediante otros procedimientos de contratación si la necesaria planificación fuese adecuada. Esto está en línea con los pronunciamientos de diversos órganos consultivos o de control externo que, como el Tribunal de Cuentas en su informe núm. 1151/2016, de 27 de abril de 2016, de fiscalización de la contratación menor celebrada por el Instituto Nacional de la Seguridad Social, ejercicio 2013, recalca que no pueden utilizarse los contratos menores para atender necesidades periódicas y previsibles.

De la misma manera, la JCCA de la Comunidad Valenciana en Informe nº 5/2018, de 18 de junio, manifiesta que:

  • “en los casos anteriores de suministros o servicios comunes, si ni siquiera se anunciara su licitación en el perfil de contratante resultaría muy difícil justificar a partir de ahora y conforme a lo dispuesto actualmente en el artículo 118.3 de la LCSP, que no se está alterando el objeto del contrato y, sobre todo, que no se está haciendo con la intención de evitar la aplicación de las reglas generales de contratación, entre otras cosas, porque se trata de servicios y suministros para actuaciones que se repiten cada ejercicio presupuestario (casos 1, 2 y 5), incluso dentro de un mismo ejercicio (caso 3), y para las que existe la decisión o la intención de repetirlas anualmente, al menos dentro de una legislatura. Por tanto, no parece que exista ningún impedimento ni circunstancia excepcional o imprevista que impida que, periódicamente y con la suficiente antelación, se programen y saquen a licitación pública, incluso por lotes si se estima conveniente, los servicios o suministros a los que se refiere la consulta, con un plazo de duración que puede abarcar más de un ejercicio o ser prorrogable si así se considera conveniente.

El Dictamen 211/2021, del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, de 14 de abril de 2021, ratifica el criterio de que los contratos menores no deben ser utilizados para cubrir necesidades que correspondan a prestaciones periódicas o recurrentes, de forma, que cada año, respondan a una misma necesidad para el órgano de contratación, y puedan, por tanto, conformar, realmente, un contrato mayor, atendiendo a su duración y al valor estimado acumulado de dichos contratos.

Concluyendo que dado que la contratación menor debe ser utilizada para atender necesidades puntuales, no previsibles y no repetitivas, con las matizaciones establecidas en el presente Dictamen, la necesidad de justificar “la urgencia y la imposibilidad de acudir a un procedimiento abierto, aunque el legislador no lo haya señalado expresamente”.

Por tanto, en la medida de que la contratación que se propone no lo sea para aspectos puntuales, imprevisibles y no repetitivos no es posible la realización de un contrato menor.

Por ello, con estas premisas es difícil plantear un contrato menor para el supuesto planteado en la consulta, porque era o puede ser previsible, porque no se trata de atender aspectos puntuales y no repetitivo, de tal manera que con los criterios señalados por las Juntas Consultivas de Contratación descartamos el contrato menor para la instalación de alarmas y cámaras de vigilancia en los edificios municipales.

Por otra parte, para la instalación de cámaras de vigilancia en edificios municipales hay que tener en cuenta la LO 4/1997, de 4 de agosto, por la que se regula la utilización de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lugares públicos, cuyo art. 3.1, dispone que:

  • la instalación de videocámaras o de cualquier medio técnico análogo en los términos del art. 1.2 de la presente Ley está sujeta al régimen de autorización, que se otorgará, en su caso, previo informe de un órgano colegiado presidido por un Magistrado y en cuya composición no serán mayoría los miembros dependientes de la Administración autorizante.

El procedimiento se regula con más exhaustividad en el RD 596/1999, de 16 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo y ejecución de la Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto, por la que se regula la utilización de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lugares públicos.

Respecto a la protección de datos, hay que tener en cuenta el art. 22 de la LO 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales -LOPD/18-, relativo al tratamiento con fines de videovigilancia y cuyo texto es el siguiente:

  • “1. Las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, podrán llevar a cabo el tratamiento de imágenes a través de sistemas de cámaras o videocámaras con la finalidad de preservar la seguridad de las personas y bienes, así como de sus instalaciones.
  • 2. Solo podrán captarse imágenes de la vía pública en la medida en que resulte imprescindible para la finalidad mencionada en el apartado anterior.
  • No obstante, será posible la captación de la vía pública en una extensión superior cuando fuese necesario para garantizar la seguridad de bienes o instalaciones estratégicos o de infraestructuras vinculadas al transporte, sin que en ningún caso pueda suponer la captación de imágenes del interior de un domicilio privado.
  • 3. Los datos serán suprimidos en el plazo máximo de un mes desde su captación, salvo cuando hubieran de ser conservados para acreditar la comisión de actos que atenten contra la integridad de personas, bienes o instalaciones. En tal caso, las imágenes deberán ser puestas a disposición de la autoridad competente en un plazo máximo de setenta y dos horas desde que se tuviera conocimiento de la existencia de la grabación.
  • No será de aplicación a estos tratamientos la obligación de bloqueo prevista en el artículo 32 de esta ley orgánica .”
  • 4. El deber de información previsto en el artículo 12 del Reglamento (UE) 2016/679 (EDL 2016/48900) se entenderá cumplido mediante la colocación de un dispositivo informativo en lugar suficientemente visible identificando, al menos, la existencia del tratamiento, la identidad del responsable y la posibilidad de ejercitar los derechos previstos en los artículos 15 a 22 del Reglamento (UE) 2016/679. También podrá incluirse en el dispositivo informativo un código de conexión o dirección de internet a esta información.
  • En todo caso, el responsable del tratamiento deberá mantener a disposición de los afectados la información a la que se refiere el citado reglamento.
  • 5. Al amparo del artículo 2.2.c) del Reglamento (UE) 2016/679 (EDL 2016/48900), se considera excluido de su ámbito de aplicación el tratamiento por una persona física de imágenes que solamente capten el interior de su propio domicilio.”
  • Esta exclusión no abarca el tratamiento realizado por una entidad de seguridad privada que hubiera sido contratada para la vigilancia de un domicilio y tuviese acceso a las imágenes.
  • 6. El tratamiento de los datos personales procedentes de las imágenes y sonidos obtenidos mediante la utilización de cámaras y videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y por los órganos competentes para la vigilancia y control en los centros penitenciarios y para el control, regulación, vigilancia y disciplina del tráfico, se regirá por la legislación de transposición de la Directiva (UE) 2016/680 (EDL 2016/48901), cuando el tratamiento tenga fines de prevención, investigación, detección o enjuiciamiento de infracciones penales o de ejecución de sanciones penales, incluidas la protección y la prevención frente a las amenazas contra la seguridad pública. Fuera de estos supuestos, dicho tratamiento se regirá por su legislación específica y supletoriamente por el Reglamento (UE) 2016/679 (EDL 2016/48900) y la presente ley orgánica.
  • 7. Lo regulado en el presente artículo se entiende sin perjuicio de lo previsto en la Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada (EDL 2014/41595) y sus disposiciones de desarrollo.
  • 8. El tratamiento por el empleador de datos obtenidos a través de sistemas de cámaras o videocámaras se somete a lo dispuesto en el artículo 89 de esta ley orgánica.

Y también el art. 89 LOPD/18, que se refiere al uso de dispositivos de vigilancia y de grabación de sonidos en el lugar de trabajo, al disponer que:

  • “1. Los empleadores podrán tratar las imágenes obtenidas a través de sistemas de cámaras o videocámaras para el ejercicio de las funciones de control de los trabajadores o los empleados públicos previstas, respectivamente, en el artículo 20.3 del Estatuto de los Trabajadores y en la legislación de función pública, siempre que estas funciones se ejerzan dentro de su marco legal y con los límites inherentes al mismo. Los empleadores habrán de informar con carácter previo, y de forma expresa, clara y concisa, a los trabajadores o los empleados públicos y, en su caso, a sus representantes, acerca de esta medida.
  • En el supuesto de que se haya captado la comisión flagrante de un acto ilícito por los trabajadores o los empleados públicos se entenderá cumplido el deber de informar cuando existiese al menos el dispositivo al que se refiere el artículo 22.4 de esta ley orgánica.
  • 2. En ningún caso se admitirá la instalación de sistemas de grabación de sonidos ni de videovigilancia en lugares destinados al descanso o esparcimiento de los trabajadores o los empleados públicos, tales como vestuarios, aseos, comedores y análogos.
  • 3. La utilización de sistemas similares a los referidos en los apartados anteriores para la grabación de sonidos en el lugar de trabajo se admitirá únicamente cuando resulten relevantes los riesgos para la seguridad de las instalaciones, bienes y personas derivados de la actividad que se desarrolle en el centro de trabajo y siempre respetando el principio de proporcionalidad, el de intervención mínima y las garantías previstas en los apartados anteriores. La supresión de los sonidos conservados por estos sistemas de grabación se realizará atendiendo a lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 22 de esta ley.”

Por último, se deberá tener en cuenta la Instrucción 1/2006, de 8 de noviembre, de la Agencia Española de Protección de Datos, sobre el tratamiento de datos personales con fines de vigilancia a través de sistemas de cámaras o videocámaras.

Conclusiones

1ª.  Siguiendo los criterios señalados por las Juntas Consultivas de Contratación, el contrato menor no debe ser previsible, debe responder a aspectos puntuales y no repetitivos.

2ª. La instalación de alarmas y cámaras de vigilancia en los edificios municipales no parece que cumpla los requisitos exigidos para la consideración de un contrato menor

3ª. Para la instalación de cámaras de vigilancia en edificios municipales se debe solicitar autorización.

4ª. Sin perjuicio de otras consideraciones que se exponen en extenso en el cuerpo de la respuesta, hay que tener en cuenta que sólo se podrán captar imágenes en la vía pública en la medida en que resulte imprescindible para preservar la seguridad de las personas y bienes, así como sus instalaciones; y los datos deben suprimirse en el plazo máximo de un mes desde su captación, salvo cuando hubieran de ser conservados para acreditar la comisión de actos que atenten contra la integridad de personas, bienes o instalaciones.