Infracción en materia de ruidos en establecimiento. ¿Contra quién debe dirigirse el ayuntamiento?

Planteamiento

En este ayuntamiento se ha aprobado una declaración de zona de protección acústica especial y su plan zonal específico. El plan zonal establece un régimen de limitaciones, entre ellas, la reducción en dos horas del horario de cierre de determinados establecimientos.

Según el art. 13 de la normativa del plan zonal, el régimen sancionador será, según el caso, el establecido en la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido; Ley 17/1997, de 4 de julio, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas; Ley 5/2002, de 27 de junio, sobre Drogodependencia y otros Trastornos Adictivos; Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid; Ordenanza Municipal de protección del medio ambiente contra la contaminación acústica.

Constatado el incumplimiento de uno de dichos establecimientos, se propone por la técnico de medio ambiente la incoación de expediente sancionador por infracción grave, tipificada en el art. 28.e de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del ruido.

Consta, respecto a dicho establecimiento, licencia de funcionamiento a nombre de “X”, mientras que es otra persona, “Z”, quien ejerce de manera efectiva la actividad. “X” comunicó en su día que no había habido ninguna transmisión de la licencia y que seguía siendo el titular de la misma, que solo se había producido una cesión de derechos de explotación de la actividad. En base a dicha comunicación se emitió una resolución en cuyo apartado 2 consta expresamente que X quedaba sujeto a todas las responsabilidades que se derivasen para el titular por el funcionamiento de la actividad.

En la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido no se establece nada con respecto a la responsabilidad de la comisión de infracción en el caso de una actividad: si es el titular de la licencia o la persona que ejerce la actividad de manera efectiva. Según lo dispuesto por el art. 28 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público solo podrán ser sancionados quienes resulten responsables a título de dolo o culpa. A su vez, a tenor del art. 13 del Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales, si no hay comunicación de la trasmisión de una licencia, ambos - antiguo y nuevo- quedan sujetos a todas las responsabilidades que deriven para el titular.

Puesto que el titular de la licencia ha dejado claro que no se ha producido transmisión de la misma, sería él quien en principio quedaría sujeto a la responsabilidad derivada de la infracción. Sin embargo, parece difícil afirmar que sea él el responsable a título de dolo o culpa cuando la explotación la realiza de manera efectiva otra persona diferente, a la cual le ha cedido “los derechos de explotación de la actividad”.

Nos gustaría conocer su opinión sobre si el expediente sancionador se debe incoar a X o a Z.

Respuesta

El art. 28.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-, señala que sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa.

Partiendo de ello, es el titular de la actividad el responsable infractor por el incumplimiento o la no adopción de las medidas correctoras requeridas por la Administración competente en caso de incumplimiento de los objetivos de calidad acústica (art. 28.3.e de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido -LR-), infracción de carácter grave en materia de contaminación acústica, y dado que la obligación de adoptar tales medidas correctoras le corresponde a dicho titular de la actividad (generadora en este caso de la contaminación acústica).

Respecto a dicho establecimiento, la licencia de funcionamiento consta a nombre de “X”, aunque sea “Z” quien ejerce de hecho la actividad. De hecho, “X” ya comunicó de forma expresa en su día que no se había producido transmisión de la licencia y que seguía siendo el titular de la misma (limitándose a una “cesión de derechos de explotación de la actividad”, pero debiendo figurar “X” como titular de la misma). E incluso la entidad local emitió una resolución en cuyo apartado 2 se refleja expresamente que “X” quedaba sujeto a todas las responsabilidades que se derivasen para el titular por el funcionamiento de la actividad, asumiendo que no se produjo transmisión.

Así pues, el ayuntamiento debe actuar en el procedimiento sancionador frente a quien aparezca en el expediente administrativo como titular de la actividad del establecimiento, al margen de que en dicho establecimiento el ejercicio de la actividad la realice “Z”, pues la transmisión de la titularidad de la licencia no se ha producido en virtud de la relación (privada) entre “X” y “Z”, puesta de manifiesto en tal sentido por “X” ante la propia entidad local, asumiendo con ello “todas las responsabilidades que se derivasen para el titular por el funcionamiento de la actividad”.

En cuanto que sobre “X”, como titular de la licencia de funcionamiento, recae el deber de prevenir la comisión de infracciones en dicho establecimiento, y es el responsable frente a la Administración del correcto desarrollo de dicha actividad en el local a la fecha de comisión de los hechos, entendemos que el procedimiento deberá dirigirse, en suma, contra el mismo.

Conclusiones

1ª. Respecto a dicho establecimiento, la licencia de funcionamiento consta a nombre de “X”, aunque sea “Z” quien ejerce de hecho la actividad. De hecho, “X” ya comunicó de forma expresa en su día que no se había producido transmisión de la licencia y que seguía siendo el titular de la misma (limitándose a una “cesión de derechos de explotación de la actividad”, pero debiendo figurar “X” como titular de la misma). E incluso la entidad local emitió una resolución en cuyo apartado 2 se refleja expresamente que “X” quedaba sujeto a todas las responsabilidades que se derivasen para el titular por el funcionamiento de la actividad, asumiendo que no se produjo transmisión.

2ª. Es el titular de la licencia de funcionamiento, responsable frente a la Administración municipal y que asume expresamente esa situación como se deriva de la resolución que emitió en su día la propia entidad local, en su apartado 2, ante lo manifestado por aquel (por lo que no consta que se haya transmitido a otra persona la titularidad de la licencia en cuestión), el responsable infractor por el incumplimiento o la no adopción de las medidas correctoras requeridas por la Administración competente en caso de incumplimiento de los objetivos de calidad acústica, por lo que el procedimiento sancionador deberá dirigirse contra él.