Informe de fiscalización sobre devolución de fianzas en régimen de fiscalización previa plena y previa limitada: contenido

Planteamiento

A esta Intervención han llegado solicitudes de emisión de informes de fiscalización sobre devoluciones de fianzas urbanísticas (exigidas para la ejecución de obras), por lo que esta Intervención ha de fiscalizar dichos expedientes (arts. 214.2.a) TRLRHL y 7.1.a) RD 424/2017).

Actualmente está en trámite de aprobación por el Pleno el acuerdo del régimen de fiscalización e intervención limitada previa de requisitos básicos, por lo que todavía no contamos con él. En esta situación, ¿cuáles deben ser los términos del informe de fiscalización de las devoluciones de fianzas?

Una vez se apruebe por el Pleno el acuerdo citado, ¿deberemos continuar realizando los informes de fiscalización sobre devoluciones de fianzas?

Respuesta

La función interventora se ejerce, en el ámbito de las Corporaciones locales, de acuerdo con lo recogido en el art. 214 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, que establece su ámbito de aplicación:

• “La función interventora tendrá por objeto fiscalizar todos los actos de las entidades locales y de sus organismos autónomos que den lugar al reconocimiento y liquidación de derechos y obligaciones o gastos de contenido económico, los ingresos y pagos que de aquéllos se deriven, y la recaudación, inversión y aplicación, en general, de los caudales públicos administrados, con el fin de que la gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso.”

Las distintas fases de la función interventora se plasman en el art. 214.2 TRLRHL, al disponer que:

• “El ejercicio de la expresada función comprenderá:

• a) La intervención crítica o previa de todo acto, documento o expediente susceptible de producir derechos u obligaciones de contenido económico o movimiento de fondos de valores.

• b) La intervención formal de la ordenación del pago.

• c) La intervención material del pago.

• d) La intervención y comprobación material de las inversiones y de la aplicación de las subvenciones.”

De acuerdo con lo anterior, tanto los movimientos entre cuentas como el movimiento de valores, como la constitución y devolución de garantías y fianzas, objeto de análisis de la presente consulta, deberían incluirse bajo los siguientes parámetros:

• - Faceta del gasto, distinguiendo entre:

• • 1. Actos de ordenación del gasto.

• • 2. Actos de ordenación del pago (sería el supuesto expuesto en la consulta, de conformidad con lo expuesto en la Consulta de la IGAE de 26 de enero de 2017, puesto que su finalidad no es tanto realizar un gasto en sí, sino mover los saldos entre las distintas cuentas del Tesoro o devolución de garantías y fianzas como consecuencia de la naturaleza de las mismas.)

• - Faceta del ingreso.

Por tanto, el acto de ordenación de pago de devolución de fianza estaría sometido al ejercicio de la función interventora en los términos recogidos en el TRLRHL y en el RD 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local -RCI-.

Considerando lo anterior, para llevar a cabo este control, deberán aplicarse, con las especificidades que correspondan, las disposiciones del RCI, realizándose de acuerdo con lo establecido en el art. 21 RCI, que en cuanto a la “intervención formal del pago, objeto y contenido” determina lo siguiente:

• “Están sometidos a intervención formal de la ordenación del pago los actos por los que se ordenan pagos con cargo a la Tesorería de la Entidad Local. Dicha intervención tendrá por objeto verificar que las órdenes de pago se dictan por órgano competente, se ajustan al acto de reconocimiento de la obligación y se acomodan al plan de disposición de fondos.

• El ajuste de la orden de pago al acto de reconocimiento de la obligación se verificará mediante el examen de los documentos originales o de la certificación de dicho acto y de su intervención suscrita por los mismos órganos que realizaron dichas actuaciones.

• La acomodación de las órdenes de pago al plan de disposición de fondos se verificará mediante el examen del propio plan de disposición de fondos o del informe que al respecto emita la Tesorería de la entidad.

• En los supuestos de existencia de retenciones judiciales o de compensaciones de deudas del acreedor, las correspondientes minoraciones en el pago se acreditarán mediante los acuerdos que las dispongan. La intervención formal de la ordenación del pago alcanzará a estos acuerdos de minoración.”

Por su parte, el art. 22 señala que si el órgano interventor considerase que las órdenes de pago cumplen los requisitos señalados en el artículos anterior, hará constar su conformidad mediante diligencia firmada en el documento en que la orden se contiene o en documento resumen de cargo a las cajas pagadoras. El incumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo anterior de la presente sección “motivará la formulación de reparo por el órgano interventor, en las condiciones y con los efectos previstos en la sección 1.ª del presente capítulo”.

De acuerdo con dichos artículos, se deberán verificar los siguientes extremos, con las especialidades propias de cada tipo de expediente.

• - La competencia del órgano que ordena el pago,

• - Que se ajustan al acto de reconocimiento de la obligación.

• - En la devolución de garantías, deberán tener como sustento el correspondiente informe del centro gestor conforme procede, desde un punto de vista técnico la devolución de la misma.

• - Que se acomodan al Plan de disposición de fondos de la Corporación. La acomodación a dicho Plan tiene su razón de ser cuando el pago supone una salida efectiva de fondos del Tesoro Público (devolución de fianzas y garantías en metálico). En los restantes casos (fianzas y garantías en valores o movimientos internos de tesorería) no sería necesario su encaje en el Plan de disposición de fondos.

En caso de incumplimiento de los requisitos exigidos (más, en su caso, de los extremos adicionales acordados por la propia entidad consultante) deberá formularse el oportuno reparo de conformidad con lo previsto en el art. 12 RCI.

Llegado a este punto pasaremos a analizar los requisitos de la intervención material del pago determinados en el art. 23 RCI (“De la intervención material del pago, objeto y contenido”):

• “1. Está sometida a intervención material del pago la ejecución de las órdenes de pago que tengan por objeto:

• • a) Cumplir, directamente, las obligaciones de la Tesorería de la entidad.

• • b) Situar fondos a disposición de cajeros y agentes facultados legalmente para realizar pagos a los acreedores.

• • c) Instrumentar el movimiento de fondos y valores entre las cuentas de la Tesorería.

• Dicha intervención incluirá la verificación de la competencia del órgano para la realización del pago, la correcta identidad del perceptor y por el importe debidamente reconocido.

• 2. Cuando el órgano interventor encuentre conforme la actuación firmará los documentos que autoricen la salida de los fondos y valores. Si no la encuentra conforme en cuanto a la identidad del perceptor o la cuantía del pago formulará reparo motivado y por escrito, en las condiciones y con los efectos previstos en la sección 1.ª del presente capítulo.”

Los movimientos de fondos objeto de consulta se pueden considerar dentro del ámbito de aplicación del presente artículo ya que se encuadran dentro del apartado 1.c) del mismo.

Por tanto, los extremos a verificar en este caso serían:

• - Cuantía de pago e identidad del preceptor.

• - Si la cuenta a la que se envían los fondos es la correcta de acuerdo con la operativa de las mismas, en el supuesto de estar ante fianzas en metálico.

En caso de incumplimiento de los requisitos exigidos (más, en su caso, de los extremos adicionales acordados por la propia entidad consultante) deberá formularse el oportuno reparo de conformidad con lo previsto en el art. 12 RCI.

Sin perjuicio de lo anterior, como estamos ante una fiscalización previa Plena, quedaría a criterio del Interventor advertir cualquier otro desacuerdo con el fondo o con la forma de los actos, documentos o expedientes examinados, emitiendo el reparo en su caso.

En contestación a la segunda parte de la consulta, en el supuesto de que el Pleno aprobase el cambio al régimen de fiscalización previa limitada, la función interventora debería de seguir ejecutándose puesto que, como hemos analizado en la consulta, la devolución de las fianzas formaría parte de la intervención formal y material del pago, que no se exenciona por el hecho de que se aprobase la Intervención previa limitada, sino que el órgano interventor debería examinar únicamente los extremos expuestos en el art. 13 RCI.

Conclusiones

1ª. Los movimientos entre cuentas como el movimiento de valores, como la constitución y devolución de garantías y fianzas, son considerados como actos de la ordenación de pagos y, por tanto, sujetos a la intervención previa del órgano interventor.

2ª. Al encontrarnos ante una intervención previa plena, el órgano interventor debería analizar el expediente “en su integridad”, siempre teniendo en cuenta los requisitos marcados en los arts. 18 y 19 RCI.Por todo ello, el informe del Interventor debería de analizar la legalidad del expediente analizando, entre otros que considere conveniente, todos y cada uno de los requisitos marcados por estos arts.

3ª. Si el Pleno aprobase el cambio al régimen de fiscalización previa limitada, la función interventora debería de seguir ejecutándose puesto que la devolución de las fianzas formaría parte de la intervención formal y material del pago, que no se exenciona por el hecho de que se aprobase la Intervención previa limitada.