Incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria por realización de inversiones financiadas con préstamo teniendo PEF vigente

Planteamiento

El Ayuntamiento liquidó el ejercicio 2018 cumpliendo el objetivo de estabilidad presupuestaria. Ahora se necesita acudir a un préstamo a largo plazo para financiar inversiones. Analizado el impacto de dicha inversión en la estabilidad presupuestaria, el resultado es que la incumplimos. ¿Cuáles son las consecuencias de ese incumplimiento? ¿Se puede formalizar el préstamo aun incumpliendo la estabilidad?

La Corporación tiene en vigor un PEF que finaliza este año pero que no tiene ninguna medida, simplemente se aprobó con ocasión del incumplimiento de la estabilidad presupuestaria por incorporación de remanentes de crédito. ¿Impide este hecho aprobar un nuevo PEF por incumplimiento nuevamente de la estabilidad?

Respuesta

De conformidad con lo dispuesto en el art. 3 de la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF-:

• “La elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de los distintos sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley se realizará en un marco de estabilidad presupuestaria, coherente con la normativa europea. Se entenderá por estabilidad presupuestaria de las Administraciones Públicas la situación de equilibrio o superávit estructural.”

Este precepto se complementa con lo dispuesto en el art. 15.1 del RD 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales, según el cual:

• “Se entenderá cumplido el objetivo de estabilidad cuando los presupuestos iniciales o, en su caso, modificados, y las liquidaciones presupuestarias de los sujetos comprendidos en el artículo 4.1 del presente reglamento, alcancen, una vez consolidados, y en términos de capacidad de financiación, de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, el objetivo individual establecido para cada una de las entidades locales a las que se refiere el artículo 5 o el objetivo de equilibrio o superávit establecido para las restantes entidades locales, sin perjuicio de lo dispuesto, en su caso, en los planes económico-financieros aprobados y en vigor.”

En la práctica, como es conocido, la estabilidad presupuestaria, al margen de los ajustes que procedan en términos de contabilidad nacional, es la diferencia entre los ingresos no financieros (capítulos 1 al 7 del estado de ingresos) y los gastos no financieros (capítulos del 1 al 7 del estado de gastos). Por ello, todos los gastos comprendidos en dichos capítulos (del 1 al 7) forman parte de los gastos no financieros y computan a efectos del cálculo de la estabilidad presupuestaria.

De tal manera que la realización de gastos de inversiones financiadas con préstamo supondrá un aumento de los gastos no financieros, sin que tenga su contrapartida en los ingresos no financieros puesto que el préstamo se contabiliza en el capítulo 9 del estado de ingresos, que no computan en el cálculo de los ingresos a efectos de estabilidad, puesto que son ingresos de carácter financiero.

Pero la norma en sí misma no prohíbe la realización de los gastos financiados con préstamos, porque la estabilidad presupuestaria calculada ahora no es más que una simple previsión, que, desde luego, perjudica el cumplimiento de la estabilidad presupuestaria, pero debe ser la liquidación del Presupuesto la que confirme que se incumple el objetivo de estabilidad y es entonces cuando la norma obliga a adoptar las medidas oportunas.

Recordemos que el Ministerio sostiene, por ejemplo, en relación con las modificaciones presupuestarias, que es admisible la tramitación de los expedientes de modificación presupuestaria atendiendo a las normas exclusivamente presupuestarias, de cara a su aprobación por el órgano competente, de forma tal que la verificación del cumplimiento de los objetivos de estabilidad y de la regla de gasto no sería requisito previo necesario para la aprobación de tales expedientes, sin perjuicio de la actualización trimestral o anual a que se refiere la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, en su redacción dada por la Orden HAP/2082/2014, de 7 de noviembre, y las medidas que pudieran adoptarse como consecuencia de tal evaluación y que se contienen en la citada LOEPYSF.

Por ello, como señalamos en la Consulta “¿Puede el Ayuntamiento concertar un préstamo para cumplir la ejecución de resoluciones judiciales si ello supone el incumplimiento del Plan económico-financiero en el presente ejercicio?”, el hecho de que se pueda incumplir el objetivo de estabilidad o la regla de gasto no impide, en principio, la realización del gasto o la modificación de créditos, sino sólo adoptar las medidas necesarias para evitar su incumplimiento y, en todo caso, si se incumplen los objetivos, realizar un Plan Económico-Financiero -PEF-, porque deberá realmente incumplirse los objetivos citados, y las consecuencias del incumplimiento son la realización de un PEF.

Ahora bien, si la Corporación tiene un PEF vigente que termina este año, hay que considerar las medidas coercitivas que se imponen cuando se incumplen los PEF, que según el art. 25.1 LOEPYSF son las siguientes:

• “a) Aprobar, en el plazo de 15 días desde que se produzca el incumplimiento, la no disponibilidad de créditos y efectuar la correspondiente retención de créditos, que garantice el cumplimiento del objetivo establecido. Dicho acuerdo deberá detallar las medidas de reducción de gasto correspondientes e identificar el crédito presupuestario afectado, no pudiendo ser revocado durante el ejercicio presupuestario en el que se apruebe o hasta la adopción de medidas que garanticen el cumplimiento del objetivo establecido, ni dar lugar a un incremento del gasto registrado en cuentas auxiliares, a cuyo efecto esta información será objeto de un seguimiento específico. Asimismo, cuando resulte necesario para dar cumplimiento a los compromisos de consolidación fiscal con la Unión Europea, las competencias normativas que se atribuyan a las Comunidades Autónomas en relación con los tributos cedidos pasarán a ser ejercidas por el Estado.

• b) Constituir, cuando se solicite por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, un depósito con intereses en el Banco de España equivalente al 0,2 % de su Producto Interior Bruto nominal. El depósito será cancelado en el momento en que se apliquen las medidas que garanticen el cumplimiento de los objetivos.”

Además, hay que tener en cuenta que el art. 26.2 LOEPYSF dispone que:

• “En el supuesto de que una Corporación Local no adoptase el acuerdo de no disponibilidad de créditos o no constituyese el depósito previsto en el artículo 25.1.b) o las medidas propuestas por la comisión de expertos prevista en el artículo 25.2, el Gobierno, o en su caso la Comunidad Autónoma que tenga atribuida la tutela financiera, requerirá al Presidente de la Corporación Local para que proceda a adoptar, en el plazo indicado al efecto, la adopción de un acuerdo de no disponibilidad, la constitución del depósito obligatorio establecido en el artículo 25.1.b), o la ejecución de las medidas propuestas por la comisión de expertos. En caso de no atenderse el requerimiento, el Gobierno, o en su caso la Comunidad Autónoma que tenga atribuida la tutela financiera, adoptará las medidas necesarias para obligar a la Corporación Local al cumplimiento forzoso de las medidas contenidas en el requerimiento.

• En el caso de que la Comunidad Autónoma que tenga atribuida la tutela financiera no adoptase las medidas contempladas en este apartado, el Gobierno requerirá su cumplimiento por el procedimiento contemplado en el apartado 1.”

En nuestra opinión, si con la realización de los gastos de inversiones financiadas con préstamo se incumple, no ya el objetivo de estabilidad, sino el PEF, se debe realizar una retención de créditos que garantice el cumplimiento de los objetivos señalados en el Plan. Y dadas las consecuencias del incumplimiento del art. 26.2 LOEPYSF, no parece prudente adoptar acuerdos que puedan perjudicar el cumplimiento del PEF actual.

Conclusiones

1ª. Las consecuencias de incumplimiento del objetivo de estabilidad es la necesidad de elaborar un PEF con la adopción de las medidas adecuadas para que la Entidad Local vuelva a cumplir los objetivos de estabilidad presupuestaria.

2ª. A nuestro juicio, se puede formalizar un préstamo aun con la previsión de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria.

3ª. La existencia actual de un PEF vigente, que termina este año, no perjudica lo dicho anteriormente, pero el hecho de que se incumpla el PEF vigente determina la aplicación de la medida coercitiva prevista en el art. 25.1.a) LOEPYSF.

4ª. Dadas las medidas coercitivas (art. 25 LOEPYSF) y las de cumplimiento forzoso (art. 26 LOEPYSF), no es aconsejable adoptar acuerdos que puedan perjudicar el cumplimiento del PEF actual.