Incumplimiento de la regla de gasto del ejercicio 2018. Aprobación de Plan Económico-Financiero y acuerdo municipal de no disponibilidad de crédito

Planteamiento

La regla de gasto del ejercicio 2018 en la liquidación arroja el importe negativo de 1.000.000,00€; es decir, no cumple lo establecido. En 2019, al liquidar el Presupuesto de 2018 y al aprobar la Cuenta General, se presenta el Plan Económico-Financiero donde se recogen los datos de la evolución de la regla de gasto de los tres últimos años, así como otros datos económicos, tales como remanente de tesorería, resultado presupuestario, estabilidad presupuestaria, ahorro neto y deuda viva, las cuales todos son positivos.

El único parámetro que arroja incumplimiento (saldo negativo) es la regla del gasto.

Una incidencia importante por las obligaciones que vienen por remanentes de créditos del Capítulo VI correspondiente a años anteriores.

¿Se puede aprobar la no disponibilidad de créditos dentro de la Liquidación de 2018 acordándola por el Pleno en 2019 cuando se aprueba la Cuenta General y el Plan Económico-Financiero, para así cubrir el desfase de la regla de gasto de 2018?

Si es posible lo anterior, ¿sería necesario tramitar totalmente el Expediente del Plan Económico-Financiero?

¿Se debe tener en cuenta que todos los créditos declarados no disponibles serían procedentes de remanentes incorporados en 2018 (Inversiones Cap. VI)?

¿Los créditos declarados no disponibles tendrían efecto como “Economías en la Liquidación”?

Respuesta

Los motivos más frecuentes de la adopción de acuerdos de no disponibilidad suelen ser la reducción de gastos como consecuencia de haber liquidado el Presupuesto con remanente de Tesorería negativo, de conformidad con lo señalado en el art. 193 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-; o bien la aplicación del art. 25 de la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF-. En tal sentido, en aplicación del art. 25.1 LOEPYSF, bajo el epígrafe “Medidas coercitivas”, señala que:

• “1. En caso de falta de presentación, de falta de aprobación o de incumplimiento del plan económico-financiero o del plan de reequilibrio, la Administración Pública responsable deberá:

• a) Aprobar en el plazo de 15 días desde que se produzca el incumplimiento la no disponibilidad de créditos que garantice el cumplimiento del objetivo establecido. Asimismo, cuando resulte necesario para dar cumplimiento a los compromisos de consolidación fiscal con la Unión Europea, y en consonancia con el artículo 19 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, las competencias normativas que se atribuyan a las Comunidades Autónomas en relación con los tributos cedidos pasarán a ser ejercidas por el Estado.

• b) Constituir un depósito con intereses en el Banco de España equivalente al 0,2 por ciento de su Producto Interior Bruto nominal. El depósito será cancelado en el momento en que se apliquen las medidas que garanticen el cumplimiento de los objetivos.

• Si en el plazo de 3 meses desde la constitución del depósito no se hubiera presentado o aprobado el plan, o no se hubieran aplicado las medidas, el depósito no devengará intereses. Si transcurrido un nuevo plazo de 3 meses persistiera el incumplimiento podrá acordar que el depósito se convertirá en multa coercitiva.”

Tal y como señala el Manual de aplicación de PEFEL 2 sobre el modelo de Plan Económico-Financiero del Ministerio, entre los posibles acuerdos para el cumplimiento de la regla de gasto figura expresamente el de “no disponibilidad”, dentro del apartado de Medidas, pero de forma separada a las medidas generales sobre los empleos no financieros.

Respecto a los trámites a seguir para la adopción del acuerdo de no disponibilidad, en el virtud del art. 33 del RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo I del Título VI de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, en materia de Presupuestos, se establece lo siguiente:

• “1. La no disponibilidad de crédito se deriva del acto mediante el cual se inmoviliza la totalidad o parte del saldo de crédito de una partida presupuestaria, declarándolo como no susceptible de utilización.

• 2. La declaración de no disponibilidad no supondrá la anulación del crédito, pero con cargo al saldo declarado no disponible no podrán acordarse autorizaciones de gastos ni transferencias, y su importe no podrá ser incorporado al presupuesto del ejercicio siguiente.

• 3. Corresponderá la declaración de no disponibilidad de créditos, así como su reposición a disponible, al pleno de la entidad.”

Un acuerdo de no disponibilidad implica, por tanto, una medida de ahorro de gasto, por lo que en los estados de liquidación del Presupuesto se reflejará el correspondiente remanente de crédito, que implica que no se han comprometido gastos ni reconocido obligaciones de pago por dicho saldo.

En consecuencia, en los estados de liquidación del Presupuesto no figurará en la tabla I “Liquidación del presupuesto de gastos”, sino en el apartado “24. Información Presupuestaria” de la “Memoria” como “remanente de crédito no comprometido”, dentro de la columna “no incorporables”. Por tanto, tal y como se indica en el planteamiento de la consulta, los créditos declarados no disponibles tendrían efecto como “Economías en la Liquidación”, al no generar gastos ni obligaciones reconocidas y, por tanto, remanentes de crédito no incorporables al ejercicio 2020.

En todo caso, el acuerdo de no disponibilidad de los créditos debe ser una de las medidas que se recogen en el Plan Económico-Financiero -PEF-, que se debe elaborar y aprobar al incumplir la regla de gasto, siendo, en todo caso, necesaria su aprobación. En caso contrario, se desplegarían las medidas coercitivas que recoge el art. 25 LOEPYSF.

Respecto a la posibilidad de adoptar el acuerdo de no disponibilidad, según se desprende de la redacción del art. 25.1.a) LOEPYSF, el importe de los créditos no disponibles debe garantizar “el cumplimiento del objetivo establecido”. Debe interpretarse, en consecuencia, que al tratarse de una medida “coercitiva” dicho importe deberá ser equivalente al exceso de gasto realizado en relación con el límite establecido para la regla de gasto del ejercicio de referencia. De lo cual se concluye que la medida debe afectar al ejercicio actual (ejercicio “n”) y no a ejercicios posteriores.

Podríamos encontrarnos en el supuesto de que el incumplimiento de la regla del gasto se deba a actuaciones de carácter coyuntural, y no estructural, que pueden derivarse de modificaciones de crédito financiadas con remanente de tesorería afectado, que no caben repetirse en el ejercicio siguiente, salvo por razones imprevistas, pero que en todo caso hacen necesario la aprobación de un PEF. Es decir, que el incumplimiento derive de las incorporaciones de remanentes de crédito correspondientes al capítulo VI financiadas con recursos afectados.

El PEF puede limitarse a reflejar las citadas causas, garantizando que no hay necesidad alguna de implementar medidas correctoras, pues de la ejecución ordinaria del Presupuesto se permitirá llegar a la senda del equilibrio cumpliendo con la regla de gasto. En este caso concreto no sería necesaria la adopción del acuerdo de no disponibilidad de los créditos.

La aprobación del Presupuesto del ejercicio siguiente (2020) en situación de cumplimiento supondría la confirmación de tales previsiones.

Aunque la regla de gasto solo debe verificarse en la liquidación del Presupuesto, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 15 de la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera; no obstante, aunque la norma exime la verificación del cumplimiento de la regla de gasto en la aprobación del Presupuesto, por criterio de prudencia, resulta recomendable evaluar su cumplimiento en la aprobación y modificación del Presupuesto, más si tenemos en cuenta que si debe evaluarse el cumplimiento del techo de gasto de conformidad con lo dispuesto en el art. 30 LOEPYSF.

Al este respecto, destacamos la respuesta de la IGAE a una consulta formulada por COSITAL NETWORK de fecha 17 de mayo de 2013, que viene a señalar en síntesis lo siguiente:

• “…el remanente de tesorería se configura como un ingreso financiero cuya utilización exige la tramitación de un expediente de modificación presupuestaria para destinarlo a la financiación del fin impuesto por una norma con rango de Ley de forma que, si financia gastos de carácter no financiero, dará lugar necesariamente a un incumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria y, posiblemente, el límite fijado por la regla de gasto.

• (…) Sentada la naturaleza del remanente de tesorería afectado cabe entender que sus efectos sobre la situación económico financiera de una entidad local en nada coinciden con los derivados de otros recursos financieros que exigen un reembolso de las cantidades recibidas y por ello parece lógico que el tipo de medidas a implementar en el plan económico financiero deban acomodarse a la situación descrita.

• La primera consideración sobre las medidas a aprobar parte de la imposibilidad de admitirse, como medida del plan para corregir el incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, la no utilización del remanente de tesorería de carácter afectado por la ya citada obligación Legal de su utilización.

• Sobre la base de lo expuesto, cabe afirmar que la recuperación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y, en su caso, de la regla de gasto, incumplidos por la utilización del remanente de tesorería afectado se lograría con la simple aprobación del presupuesto del ejercicio siguiente en situación de equilibrio presupuestario y dentro del límite de variación del gasto computable, sin necesidad de medida estructural alguna dada la naturaleza del remanente de tesorería afectado en el ámbito de la Administración local. En ese contexto, la entidad local deberá elaborar y aprobar un plan económico financiero que se podrá limitar a exponer el origen del desequilibrio en términos de contabilidad nacional y a recoger aquella medida.”

En definitiva, resulta necesario aprobar el PEF para este tipo de incumplimiento, garantizando que no hay necesidad alguna de implementar medidas correctoras, pues la ejecución ordinaria del Presupuesto y su aprobación cumpliendo los objetivos de estabilidad presupuestaria, regla del gasto y deuda pública, permitirá cumplir los objetivos igualmente en liquidación del ejercicio vigente y el siguiente.

A efectos prácticos y a pesar de lo establecido en el art. 21.2 LOEPYSF, el art. 9 de la Orden 2105/2012 y el art. 116.bis.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, en cuanto al contenido de los citados Planes, la estructura que debe contener el PEF viene determinada por el modelo aprobado y publicado por el Ministerio de Hacienda y función pública (PEFEL 2), que se encuentra disponible en la Oficina Virtual para la Coordinación Financiera con las Entidades Locales, y consta de 3 tipos de formularios:

• 1. “Causas, diagnóstico y previsión temporal”.

• 2. “Medidas: descripción, cuantificación y calendario”.

• 3. “Conclusión y objetivo”.

A pesar de no adoptarse ninguna medida, y entre ellas el acuerdo de no disponibilidad de los créditos (el cual no sería necesario en estos casos), en los formularios de la aplicación, apartado “Medidas: descripción, cuantificación y calendario” deberá establecerse la medida que señale que no se considera necesario la implementación de medidas sobre los ingresos y gastos, para que la aplicación permita la validación del PEF.

Finalmente, recomendamos la lectura de la Consulta “Acuerdo municipal de no disponibilidad de crédito por incumplimiento de regla de gasto y PEF. Consideración del importe en la liquidación del Presupuesto y posibilidad de adopción del acuerdo en dos ejercicios”.

Conclusiones

1ª. El importe del crédito correspondiente al acuerdo de no disponibilidad implica que el límite de gasto previsto en los Presupuestos del ejercicio de referencia disminuirá, al menos, en esta cuantía, por lo que en la liquidación del Presupuesto del ejercicio en que se constata el incumplimiento (2019) se garantiza que el importe de las obligaciones reconocidas, que es la referencia para el cálculo de la regla de gasto y la estabilidad presupuestaria, va a ser inferior a las previsiones iniciales del Presupuesto.

2ª. El acuerdo de no disponibilidad debe adoptarse en el ejercicio 2019 por el importe total del incumplimiento. Este acuerdo debe afectar a partidas del presupuesto vigente, pero no debe acordarse respecto a las partidas incorporadas del ejercicio anterior, pues si éstas provienen de ingresos afectados o de créditos ya comprometidos es necesaria su ejecución.

3ª. En definitiva, resulta necesario aprobar el PEF para este tipo de incumplimiento.

4ª. Si el incumplimiento de la regla del gasto se debe a actuaciones de carácter coyuntural, y no estructural, que pueden derivarse de modificaciones de crédito financiadas con remanente de tesorería afectado, no hay necesidad alguna de implementar medidas correctoras (entre ellas, el acuerdo de no disponibilidad de los créditos), pues la ejecución ordinaria del Presupuesto y su aprobación cumpliendo los objetivos de estabilidad presupuestaria, regla del gasto y deuda pública, permitirá cumplir los objetivos igualmente en liquidación del ejercicio vigente y el siguiente.