IBI. Concepto de fomento del empleo a efectos de bonificación del impuesto

Planteamiento

El equipo de gobierno quiere incluir una bonificación en el IBI de acuerdo al art. 74.2.quarter, para “mantenimiento de empleo en el municipio”. Así, se bonificarían las actividades que mantuviesen un número de empleos al año. La interpretación de la Secretaría es la de considerar fomento de empleo únicamente a la creación de empleo o generación de empleo, a lo sumo considerar la contratación de empleo indefinido aunque no se trate de personas desempleadas. En el IAE se prevé una bonificación para creación de empleo (art. 88.2.b) y reconoce otra de interés municipal de fomento de empleo (art. 88.2.e).

¿Podríamos considerar que fomento de empleo es el conjunto de medidas de los poderes públicos adoptadas para incentivar o estimular la generación o el mantenimiento del empleo por parte de la iniciativa económica privada o sólo se refiere a la creación de empleo? ¿Debe interpretarse de igual modo para un impuesto que grava bienes (IBI) y para un impuesto que grava ejercicio de actividades económicas (IAE)?

Respuesta

La bonificación a la que se refiere la consulta aparece en cuatro de los impuestos municipales con la misma redacción:

• - Impuesto sobre Bienes Inmuebles -IBI- (art. 74.2 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-).

• - Impuesto sobre Actividades Económicas -IAE- (art. 88.2.e) TRLRHL).

• - Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras -ICIO- (art. 103.2.a) TRLHRL).

• - Impuesto sobre el Incremento de Valor de Terrenos de Naturaleza Urbana -IIVTNU- (art. 108.5 TRLRHL).

La Sentencia del TS de 5 de mayo de 2009 señala que:

• “No cabe la menor duda, a la vista de la redacción del precepto, que la Ley dejaba un amplio margen de configuración a las Corporaciones Locales, tanto sobre la intensidad de la bonificación, sobre las condiciones para la aplicación de la misma, tratándose de un beneficio rogado, en cuanto sólo se podía aplicar previa solicitud del sujeto pasivo, si existía un acuerdo de carácter general de establecimiento de la bonificación y de regulación de sus aspectos formales y materiales, y si el Pleno así lo decidía por mayoría simple.”

Por su parte, la Sentencia del TSJ Castilla y León de 20 de junio de 2019, realizando una recopilación de sentencias de otros Tribunales Superiores de Justicia, indica que:

• “Como se aprecia de su redacción el establecimiento de dicha bonificación tiene carácter discrecional y no obligatorio, dependiendo por tanto de su previsión o establecimiento en las Ordenanzas municipales, ahora bien, una vez establecida su concreción o concesión ya no es un acto discrecional, sino que estaríamos ante un supuesto de conceptos jurídicos indeterminados, sometidos al control jurisdiccional y no a la mera discrecionalidad de la Administración. (…)

• La norma, en consecuencia, remite a la decisión discrecional de los Ayuntamientos la regulación, primero, de la existencia misma de la bonificación y, segundo, de su alcance, al remitir a la correspondiente Ordenanza reguladora la formación tanto de los aspectos sustantivos como de los aspectos formales (entre los que, indudablemente, se encuentra la especificación de las circunstancias que justifiquen la declaración del interés o utilidad municipal). La discrecionalidad, sin embargo, solo existe cuando del establecimiento, regulación y cuantificación a través de la Ordenanza reguladora del Impuesto se trata, pero, una vez regulada la bonificación a través de Ordenanza, la aplicación de la misma al caso concreto por el Ayuntamiento no supone el ejercicio de una potestad discrecional de ninguna clase. Antes al contrario, nos encontramos ante una potestad de tipo o carácter reglado de modo que, en las antedichas circunstancias -esto es, una vez el Ayuntamiento ha reconocido y regulado la bonificación en la correspondiente Ordenanza reguladora del Impuesto- la declaración de interés o utilidad municipal si se dan los requisitos o presupuestos previstos en la Ordenanza, con la consecuente aplicación de la bonificación, resulta obligada para el Ayuntamiento, agotándose la discrecionalidad municipal con la regulación normativa de la bonificación. No se trata, en consecuencia, del ejercicio de potestades discrecionales por la Administración municipal sino que, habiendo hecho uso el Excmo. Ayuntamiento de Antequera de la habilitación legal, incluyendo en la Ordenanza reguladora del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras la citada bonificación, con idéntica redacción que la de la normativa estatal anteriormente trascrita, la cuestión estriba en esclarecer si concurre en el supuesto concreto aquí examinado un concepto jurídico indeterminado como es de del "interés o utilidad municipal " a los efectos del reconocimiento y aplicación de la bonificación de hasta el 95% en la cuota del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras y, en particular, circunstancias sociales que evidencien tal clase de interés.”

Por tanto, podríamos considerar como características de la bonificación las siguientes:

• 1º.- Se trata de una bonificación potestativa, es decir, voluntaria para la Corporación, que podrá o no contemplarla en la Ordenanza fiscal.

• 2º.- Una vez contemplada en la Ordenanza ya deja de ser discrecional y se convierte en carácter reglado, quedando sometida a los requisitos que la propia Ordenanza establece.

• 2º.- El importe máximo de la bonificación es del 95%, pudiendo la Ordenanza fiscal regular un porcentaje menor.

• 3º.- Para beneficiarse de la bonificación deben concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo, debiendo quedar acreditado en el expediente las circunstancias concretas. Correspondiendo al Pleno de la Corporación señalar cuáles son los supuestos y requisitos para que se consideren o se aprecien las circunstancias citadas.

• 4º.- Corresponde a la Ordenanza fiscal establecer la regulación de los restantes aspectos sustantivos y formales de las bonificaciones a que se refiere este apartado. Como indica el TS, existe un amplio margen de configuración a las Corporaciones Locales, tanto sobre la intensidad de la bonificación como sobre las condiciones para la aplicación de la misma.

Es evidente que el “fomento del empleo” es un concepto jurídico indeterminado, correspondiendo a la Corporación, a través de la Ordenanza fiscal correspondiente, su concreción, sin que a priori se pueda entender que el fomento del empleo sólo se realiza mediante la creación del empleo, pudiendo existir otros mecanismos de fomentar la ocupación que no sean estrictamente crear nuevos puestos de trabajo, como, por ejemplo, evitar pérdidas de empleo en sectores determinados.

Además, esta tesis viene avalada, como indica el consultante, con la propia redacción de las bonificaciones en el IAE, en el que contempla por separado una bonificación por creación de empleo (art. 88.2.b) TRLRHL) y la de fomento del empleo (art. 88.2.e) TRLRHL), lo que implica claramente que no tiene por qué coincidir el concepto de creación de empleo con el de fomento del empleo, estando la primera incluida en la segunda, puesto que la creación de empleo es una medida de fomento del empleo.

En cualquier caso, dado el amplio margen de autonomía de que dispone la Corporación, podría restringir el fomento del empleo exclusivamente a la creación de empleo, por lo que será el Pleno el que determine y concrete el sentido del fomento del empleo en la bonificación del IBI.

Conclusiones

1ª. La bonificación por “fomento del empleo” se contempla hasta en cuatro impuestos municipales, debiendo el Pleno de la Corporación decidir, a través de las Ordenanzas fiscales correspondientes, en qué impuestos quiere establecer dicha bonificación.

2ª. El Pleno de la Corporación goza un amplio margen de discrecionalidad al regular el contenido y aspectos sustanciales de la bonificación, pero una vez regulada en Ordenanza se convierte en una potestad reglada sujeta a control jurisdiccional.

3ª. El “fomento del empleo” es un concepto jurídico indeterminado que deberá concretar la Corporación municipal, sin que pueda suponer necesaria y exclusivamente la creación de empleo.

4ª. A nuestro juicio, no tiene por qué tener la misma consideración el “fomento del empleo” en el IBI y en el IAE, porque son impuestos distintos, con finalidades distintas, siendo el Pleno de la Corporación el que debe dar contenido al concepto para cada impuesto.