¿Hay responsabilidad patrimonial municipal por no ejecutar vial previsto en proyecto de delimitación del suelo urbano afectando a parcelas urbanas, no pudiendo los propietarios disponer de sus terrenos?

Planteamiento

Este ayuntamiento cuenta con proyecto de delimitación del suelo urbano, en el que se prevé la creación de un vial, afectando a varias parcelas urbanas. Ese PDSU lleva muchos años sin ejecutarse y sin previsión alguna de que se vaya a ejecutar. Ante ello, algunos de los propietarios de las parcelas afectadas plantean al ayuntamiento alguna solución porque no pueden disponer libremente de las mismas por estar afectadas por esa "carga". El problema no tiene fácil solución. Parece ser que el ayuntamiento, tras la LOTUS de Extremadura, no puede plantear una modificación del PDSU, en el sentido de eliminar ese vial que no se va a ejecutar nunca. Tampoco existe momento de oportunidad o conveniencia de elaborar un plan general municipal (se trata de un municipio de 260 habitantes, sin perspectivas de crecimiento), cuya elaboración tendría muchos costes no solo económicos etc.

¿Existe alguna posibilidad de desatascar la situación?

¿Hay responsabilidad patrimonial del ayuntamiento por no ejecutar el vial y no poder los propietarios disponer de sus terrenos? Si es así, ¿cómo se podría calcular?

Respuesta

La Disp. Trans. 2ª de la Ley 11/2018, de 21 de diciembre, de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura -LOTUS-, ámbito territorial de la entidad local consultante, establece el régimen urbanístico del suelo de los municipios con planes e instrumentos de ordenación urbanística vigentes en el momento de entrada en vigor de esta ley, estableciendo su apartado 3.c), a los efectos que nos interesan, que:

• “3. Podrán tramitarse y aprobarse modificaciones puntuales de los instrumentos de planeamiento general y de desarrollo, aprobados antes de la entrada en vigor de esta ley, sin necesidad de su adaptación, de acuerdo con el siguiente régimen:

• (…) c) Podrán modificarse también los Proyectos de Delimitación de Suelo Urbano, en las condiciones del apartado a) y en los términos de la Disposición adicional cuarta, durante el plazo de dos años a contar desde la entrada en vigor de esta norma.

• Transcurrido dicho plazo no podrán ser objeto de modificación, debiendo aprobarse un instrumento de planeamiento general conforme a la presente ley.”

Por tanto, al día de la fecha, habiendo transcurrido dos años desde la entrada en vigor de la LOTUS la única posibilidad de desatascar la situación es la aprobación de un instrumento de planeamiento general conforme a dicha ley que prevea de manera motivada la eliminación del vial controvertido.

La situación descrita por nuestro consultante es habitual en muchos pequeños municipios de nuestra geografía que carecen de recursos humanos y materiales y, en no pocos casos, adolecen de voluntad política, para impulsar en tiempo y forma las actuaciones programadas en el planeamiento municipal como la que nos ocupa, generando desigualdades en el estatuto jurídico de los titulares de la propiedad del suelo que no se pueden compensar con los mecanismos previstos en las normas de planeamiento. Estas limitaciones han sido abordadas por la jurisprudencia de nuestros tribunales de justicia fijando el principio de indemnización de toda vinculación singular no justificada. Por tanto, puede haber responsabilidad patrimonial del ayuntamiento por no ejecutar el vial y no poder los propietarios disponer de sus terrenos si en el planeamiento no se han dispuesto los mecanismos necesarios para fijar la obtención del suelo y la compensación de esa carga.

A título de ejemplo, la Sentencia del TSJ Asturias de 27 de febrero de 2006 enjuicia una reclamación patrimonial por vinculación singular en el suelo urbano:

• “…Con relación a la petición indemnizatoria por la pérdida de aprovechamiento y el demérito en la finca por la ordenación aprobada (…). Cuestión (…) que rechaza la Corporación codemandada al entender que no resulta encuadrable en el concepto de vinculación o limitación singular prevista en el citado artículo y que las facultades conferidas sino se ejercitan son simples expectativas no indemnizables, solo cuando se patrimonializan una vez ejercitadas se convierten en derechos indemnizables, caso de ser sacrificados.

• Confrontados ambos criterios en el supuesto planteado, es manifiesta la restricción derechos urbanísticos de la parte recurrente respecto a la ordenación anterior sin que haya sido destruida la afirmación de aquél sobre la desigual distribución de beneficios y cargas derivada del cambio urbanístico operado (…).

• De la operación precedente, resulta que concurren los requisitos legalmente establecidos del supuesto indemnizatorio que confiere derecho a la indemnización por limitación singular. Ciertamente el planeamiento da lugar a importantes desigualdades, pero las corrige mediante los mecanismos de distribución de los beneficios y cargas. Cuando estos mecanismos se muestran incapaces para restablecer la igualdad, ha de entrar en juego el remedio excepcional y subsidiario de la indemnización, es decir, de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

• En cuanto al momento de ejercicio de esta acción hay que precisar que la jurisprudencia que se cita por la parte codemandada se refiere a los supuestos en los que por derivación de las previsiones del planeamiento se debe entrar en la fase de ejecución o gestión, no puede ser sino en la fase de ejecución, o tras ella, cuando puede interesarse la pretensión indemnizatoria; Ello implica según la doctrina legal desde luego la posibilidad de invocar las prescripciones del art. 87.3 del Texto Refundido de 1976 respecto a las vinculaciones singulares . Sin embargo ha de recordarse que las sentencias del Tribunal de 2 de febrero de 1985, 20 de marzo y 17 de junio de 1989, exigen para la virtualidad del precepto no sólo una restricción singular del aprovechamiento urbanístico sino también la imposibilidad de su distribución equitativa. Y este último requisito sólo puede concurrir normalmente cuando en la fase de ejecución del planeamiento se acredita la imposibilidad de la equidistribución de aquellas cargas y beneficios…”.

Como señala la Sentencia del TS de 7 de julio de 2015:

• “…«para determinar si se está en presencia de un supuesto de vinculación singular el término de comparación, por regla general, ha de encontrarse en el propio planeamiento que se examina y no en el precedente » (…), no resulta contradictorio con la doctrina citada por la Sala de instancia en su sentencia acerca de los requisitos exigidos para la procedencia de indemnización por vinculación singular , también recogidos en esta nuestra sentencia de fecha 14 de junio de 2012, en la que declaramos que es preciso que la ordenación urbanística ocasione una restricción del aprovechamiento urbanístico que resulte imposible compensarla a través de las técnicas de distribución de beneficios y cargas.”

A efectos prácticos, nuestro consultante debe comprobar si en el proyecto de delimitación del suelo urbano -PDSU-, en el que se prevé la creación de un vial, afectando a varias parcelas urbanas, se ha diseñado la forma de adquisición del suelo afectado. Si estuviere prevista en el PDSU como forma de adquisición la expropiación, sería de aplicación el art. 142 de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura -LSOTEX-, vigente por entonces, sin que existiera derecho a indemnización por vinculación singular, por cuanto el mismo indica al respecto que:

• “1. La expropiación u ocupación directa de los sistemas generales deberá tener lugar dentro de los cinco años siguientes a la aprobación del planeamiento de ordenación que legitime la actividad de ejecución.

• 2. Transcurrido sin efecto el plazo previsto en el apartado anterior, el procedimiento de expropiación forzosa se entenderá incoado por ministerio de la Ley si, efectuado requerimiento a tal fin por el propietario afectado o sus causahabientes, transcurre un año desde dicho requerimiento sin que la incoación se produzca.

• Desde que se entienda legalmente incoado el procedimiento expropiatorio, el propietario interesado podrá formular hoja de aprecio, así como, transcurridos dos meses sin notificación de resolución alguna, dirigirse al Jurado Autonómico de Valoraciones a los efectos de la fijación definitiva del justiprecio. La valoración deberá referirse al momento de la incoación del procedimiento por ministerio de la Ley y el devengo de intereses se producirá desde la formulación por el interesado de hoja de aprecio.”

Si el PDSU no hubiera diseñado la forma de adquisición del suelo y, por lo tanto, no existiera mecanismo alguno de corrección de las desigualdades generadas a los propietarios afectados frente al resto de propietarios de suelo de la misma clasificación y calificación, sin mecanismos de compensación de las cargas, podría tramitarse expediente para fijar la responsabilidad patrimonial del ayuntamiento por los daños generados a la propiedad por esa vinculación singular del suelo.

Sobre el cómo y el quantum de la indemnización, traeremos a colación la Sentencia del TEDH de 24 de septiembre del año 1982, en la que se destaca la falta de proporcionalidad de la carga soportada por los afectados a partir de la prohibición de construir que les es impuesta durante un periodo muy extenso de tiempo; la Sentencia destaca el carácter antijurídico del daño generado a partir de la anterior intervención porque la medida es desproporcionada, como consecuencia de su excesiva duración; por ello, de haberse establecido por un plazo razonable, aun sin indemnización, la medida sería proporcionada y no generaría derecho a compensación de tipo alguno.

Respeto a los conceptos que integrarían la indemnización de daños, difícilmente nos podemos pronunciar sin conocer en profundidad las circunstancias del supuesto, pero sí podemos indicar que en ningún caso serían resarcibles por esta vía los daños morales, que entran dentro de la órbita de la responsabilidad civil y penal, y no urbanística; y respecto al lucro cesante, la Sentencia del TSJ C. Valenciana de 5 de diciembre de 2008 acota los límites de este concepto, diferenciándolo del daño hipotético o de las meras expectativas no indemnizables, definidas “como ganancias meramente posibles, pero inseguras, dudosas o contingentes, por estar desprovistas de certidumbre y carecer de prueba rigurosa, no es admisible su cómputo para fijar la indemnización reclamada”.

Conclusiones

1ª. Situaciones similares a la descrita por nuestro consultante, en las que concurren limitaciones por el planeamiento municipal sobre la propiedad del suelo, han sido abordadas por la jurisprudencia de nuestros tribunales de justicia, fijando, en determinados casos, el principio de indemnización de toda vinculación singular no justificada y la responsabilidad patrimonial de la Administración.

2ª. A efectos prácticos, nuestro consultante debe comprobar si el PDSU en el que se prevé la creación de un vial que afecta a varias parcelas urbanas ha regulado la forma de adquisición del suelo afectado:

• - Si en el PDSU estuviere prevista la expropiación como forma de adquisición del suelo, sería de aplicación el art. 142 LSOTEX, vigente por entonces, en cuyo caso no existe responsabilidad patrimonial por vinculación singular, por cuanto dicho precepto prevé el mecanismo, el tiempo y la forma para que los propietarios exijan al ayuntamiento su indemnización, vía expropiación.

• - Si el PDSU no hubiera diseñado la forma de adquisición del suelo y, por lo tanto, no existiera mecanismo alguno de corrección de las desigualdades generadas a los propietarios afectados frente al resto de propietarios de suelo de la misma clasificación y calificación, sin mecanismos de compensación de las cargas, podría tramitarse expediente para fijar la responsabilidad patrimonial del ayuntamiento por los daños generados a la propiedad por esa vinculación singular del suelo.

4ª. Sobre el cómo y el quantum de la indemnización, el carácter antijurídico del daño generado procede de su excesiva duración y en ningún caso serían resarcibles por esta vía los daños morales, ni las meras expectativas de edificar en las parcelas afectadas.