Gastos aceptables con cargo a la asignación de los grupos políticos municipales

Planteamiento

El ayuntamiento aplica el art. 73 LRBRL, que no ha sido desarrollado por reglamento local. El ayuntamiento tiene a disposición de los grupos políticos un despacho que comparte, habilitado al efecto.

La cuestión controvertida es si se ajusta o no a derecho que algunos grupos, no todos, justifiquen gastos de alquileres de locales privados cuando ya disponen de ese local municipal. Además, es público y notorio que esos locales no se utilizan en la práctica por los grupos sino por los partidos, para reuniones para campañas electorales (todas, no solo locales), etc. Es decir, su destino real es para el partido político, no para el grupo político.

¿Son aceptables dichos gastos? ¿Son conformes a derecho?

Respuesta

La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, prevé en su art. 73.3 que, a efectos de su actuación corporativa, los miembros de las corporaciones locales se constituirán en grupos políticos, en la forma y con los derechos y las obligaciones que se establezcan con excepción de aquellos que no se integren en el grupo político que constituya la formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su grupo de procedencia, que tendrán la consideración de miembros no adscritos.

Asimismo, dicho art. 73.3 LRBRL señala que el pleno de la corporación, con cargo a los presupuestos anuales de la misma, podrá asignar a los grupos políticos una dotación económica que deberá contar con un componente fijo, idéntico para todos los grupos y otro variable, en función del número de miembros de cada uno de ellos, dentro de los límites que, en su caso, se establezcan con carácter general en las leyes de presupuestos generales del Estado -LPGE- y sin que puedan destinarse al pago de remuneraciones de personal de cualquier tipo al servicio de la corporación o a la adquisición de bienes que puedan constituir activos fijos de carácter patrimonial.

En ese sentido, el mencionado artículo matiza que los derechos económicos y políticos de los miembros no adscritos no podrán ser superiores a los que les hubiesen correspondido de permanecer en el grupo de procedencia, y se ejercerán en la forma que determine el reglamento orgánico de cada corporación, si bien esta previsión no será de aplicación en el caso de candidaturas presentadas como coalición electoral, cuando alguno de los partidos políticos que la integren decida abandonarla.

Los grupos políticos deberán llevar una contabilidad específica de la dotación a que se refiere el párrafo 2º del art. 73.3 LRBRL, que pondrán a disposición del pleno de la corporación, siempre que éste lo pida.

Así pues, en base a lo dispuesto en el art. 73.3 LRBRL, debemos tener en cuenta que se trata de una dotación pública y, por tanto, es imprescindible tener claro quién va a gestionar la misma, que en este caso entendemos será el propio grupo, que, a su vez, tendrá la obligación de rendir cuentas, justificando el destino de la misma ante el pleno, si así lo solicita, gestionándolo con una contabilidad específica, no estando además fuera del alcance de la función interventora local (art. 214 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-).

La Sentencia del TSJ País Vasco de 22 de noviembre de 2002 establece que la finalidad de dicha dotación debe ir destinada a “actividades y servicios” para la comunidad vecinal y nunca al pago, como sucede, de una fianza en un procedimiento penal, mientras que, por su parte, el análisis de la jurisprudencia del TCu da una idea, también, de la finalidad y destino de las dotaciones de los grupos municipales.

En este sentido, la Sentencia del TCu de 19 de diciembre de 2011 señala que las facultades para decidir el destino de los fondos no son ilimitadas, sino que tienen unos márgenes precisos, que no pueden excederse, siendo además necesario que quien percibe los fondos justifique el uso de los mismos, destinándolos a fines relacionados con su actuación municipal.

Como venimos entendiendo en anteriores pronunciamientos, si la finalidad de la dotación es la del funcionamiento del grupo, el pleno no puede otorgar dicha dotación para una finalidad distinta para la cual se ha creado y otorgado, pues el beneficiario de esta ayuda es el grupo municipal, que no queda amparada en una libertad absoluta para que las corporaciones municipales fijen unas remuneraciones con una discrecionalidad absoluta.

En relación a su componente fijo y su componente variable, como determina la LRBRL, hemos de tener en cuenta que la Sentencia del TS de 3 de julio de 2012 analiza el componente variable de las dotaciones de grupo determinadas en bases de ejecución de presupuesto, de forma que en la indicada Sentencia se razona que:

• “…en relación con las letras b), d) y e) del artículo 18.2, opone que el supuesto de hecho que determina tales asignaciones es, -excluidos los liberados-, o bien la presidencia de Comisiones Informativas, (B) o bien la participación en la Junta de Gobierno Local, (D), lo que no tiene encaje en el citado precepto del artículo 73.3, que no posibilita tales asignaciones en función del ejercicio de cargos municipales, y que suponen una asignación no en favor de los grupos para sus gastos de funcionamiento, sino en favor de los propios miembros, en contra de la prohibición de que las dotaciones se destinen a pago de remuneraciones de personal al servicio de la corporación, y que serían igualmente ilegales desde la perspectiva del artículo 75, al no responder a ninguno de los conceptos en él previstos, tal y como se detalla.

• (...) examinar seguidamente la vulneración en que dichas bases presupuestarias, en los apartados impugnados incurrirían con respecto al régimen legal de asignaciones económicas a los grupos políticos que establece la Ley de bases de Régimen Local, en su artículo 73.3, en cuanto permiten asignar y abonar una dotación económica a los grupos políticos con un componente fijo y otro variable en función del número de miembros de cada grupo, lo que no posibilita que las entidades locales puedan determinar libremente tales asignaciones.”

Asimismo, los grupos políticos municipales son entidades sin personalidad jurídica de las recogidas en el art. 36 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria -LGT-, indicando el art. 29.2.b) que, además de las restantes que puedan legalmente establecerse, los obligados tributarios tendrán la obligación de solicitar y utilizar el número de identificación fiscal -NIF- en sus relaciones de naturaleza o con trascendencia tributaria, de ahí que la asignación del grupo conlleve un compromiso de gasto a favor de un tercero (el del grupo municipal en sí ) y no de cualquier entidad o persona jurídica diferente a la del grupo.

Por ello, deben disponer de NIF propio que les permita justificar los gastos al amparo de la asignación percibida.

Así, la Sentencia de la AP Sevilla de 10 de diciembre de 2015 razona que:

• “Lo que ha sido objeto del embargo ha sido, como hemos referido, la asignación económica que la Corporación Local hace al Grupo municipal para el funcionamiento del mismo y el desarrollo de su misión, de donde ya puede deducirse y hacerse una primera valoración, y es que se trata de una asignación económica, que no subvención, adscrita a un fin, la que obliga al Grupo a llevar su propia contabilidad, puede y deber tener asignado un CIF, y debe rendir cuentas del uso que se haga de la misma al Pleno de la Corporación cuando por este se solicite. Así, el art. 73.3 de la Ley 7/1985 de 2 de abril dispone que «El Pleno de la corporación, con cargo a los Presupuestos anuales de la misma, podrá asignar a los grupos políticos una dotación económica que deberá contar con un componente fijo, idéntico para todos los grupos y otro variable, en función del número de miembros de cada uno de ellos, dentro de los límites que, en su caso, se establezcan con carácter general en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado y sin que puedan destinarse al pago de remuneraciones de personal de cualquier tipo al servicio de la corporación o a la adquisición de bienes que puedan constituir activos fijos de carácter patrimonial», y añade que «Los grupos políticos deberán llevar con una contabilidad específica de la dotación a que se refiere el párrafo segundo de este apartado 3, que pondrán a disposición del Pleno de la Corporación, siempre que éste lo pida» .

• Una segunda valoración que podemos hacer en orden a diferenciar al Grupo del Partido, es la posibilidad de que no exista identidad en cuanto al substrato personal en ambos entes, todas vez que por virtud de los distintos pactos, o cuando el número de concejales electos no les permita disponer de grupo propio, pasen a integrar el grupo concejales electos pertenecientes a diversas formaciones políticas. Unido a lo que también dispone el anterior precepto respecto de las consecuencias que se derivan del abandono de la mayoría de concejales de un grupo político, en cuyo caso serán los restantes concejales los que integrarán tal grupo , aunque en tal caso la aportación económica podrá variar, como antes se dijo, en función de la estructura que tiene, una parte fija y otra en función del número de concejales, lo que refuerza la tesis de la autonomía de esa aportación económica y su adscripción al funcionamiento y fines del Grupo político municipal.

• El art. 2.Uno.e) de la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos dispone que, entre otros, los recursos económicos de los partidos políticos estarán constituidos por las aportaciones que, en su caso, puedan percibir de los grupos de representantes en las Corporaciones Locales; a su vez, el art. 3 regula las subvenciones que los partidos políticos pueden percibir, para su funcionamiento, de distintas Administraciones, y entre ellas no se encuentra la Local. En consecuencia, si una Ley con rango orgánico es la que establece la forma y origen de la financiación económica de los partidos políticos, a ella habrá de estarse y considerar que tal es la fuente y origen de los fondos y del patrimonio de los partidos.

• Visto ya que las asignaciones económicas que las Corporaciones pueden aprobar a favor de los grupos políticos no tienen naturaleza de subvención, y menos destinada al funcionamiento del partido, queda por analizar el uso y destino que pueda hacer el Grupo de su asignación económica. Ya hemos visto que de alguna forma, aunque posiblemente de manera insuficiente, está sujeta a regulación, al no poder ir destinada a contratación de personal ni de activos, y deberán rendir cuentas ante el Pleno cuando se le solicite, y deberán llevar una contabilidad y constituir un CIF. Tampoco tal asignación puede ser ingresada en la cuenta del partido político, según consulta evacuada por la Dirección General de Cooperación Local.

• Con lo analizado, podemos concluir que no existe una regulación específica del uso de las aportaciones económicas que los grupos pueden hacer a sus partidos políticos, y que, por tanto, será en cada caso la Corporación Local, encargada además, a través de su Pleno, de controlar las cuentas del grupo, la que deberá establecer la correspondiente regulación, que en el supuesto de autos no consta se haya hecho. Pero, a los fines y efectos que aquí interesan, la separación patrimonial del Grupo respecto del partido al que pertenecen sus integrantes, resulta interesante como lo regulado es una «aportación» que el grupo hace al Partido, lo que resulta incompatible con cualquier ámbito de disposición que éste pueda tener respecto de aquella asignación económica, de manera que no existe una vinculación jurídica de la misma al partido político ni por tanto puede este hacer uso en la forma que le convenga de la misma, ni por tanto dicha asignación económica va a responder de deuda alguna del partido político; mal podría el Grupo político cumplir con la mencionada obligación legal de rendir cuentas de su asignación económica cuando le sea solicitado por el Pleno, si su partido político pudiera tener libre disposición de la misma y quedar afecta a las deudas que hubiera contraído como la que es objeto de autos.

• En definitiva que cabe afirmar la desvinculación, a estos efectos, y por tanto, a los mismos, la consideración de tercero del Grupo municipal respecto del partido político.”

Dadas las características definitorias del grupo y la redacción del art. 73.3 LRBRL, la mayoría de autores consideran que esta asignación a los grupos políticos reviste el carácter de subvención finalista, siendo su destino natural, tal y como señala la citada Sentencia del TCu de 19 diciembre de 2011.

En dicha sentencia se recoge lo dispuesto en el régimen local respecto de las percepciones económicas que pueden obtener los grupos municipales y su debida justificación. Los grupos políticos, mediante acuerdo plenario que así lo disponga, podrán contar con asignaciones económicas para atender su funcionamiento, quedando obligados a su justificación con la presentación de una memoria y extracto de contabilidad, acompañado de facturas o justificantes compulsados. Por ello, no puede prosperar la alegación de que, una vez concedidas las ayudas a los grupos, éstos gozarían de una habilitación para disponer discrecionalmente de los fondos con tal de justificar posteriormente el cumplimiento de los requisitos formales. Si bien es cierto que la expresión legal de gastos “de funcionamiento” o “para atender su funcionamiento” no delimita ni detalla qué gastos pueden sufragarse con las prestaciones recibidas, sin embargo, por su propia naturaleza y finalidad, se impide el destino de esos fondos públicos a otros fines que no sean los municipales. Así, la finalidad es facilitar el funcionamiento del Grupo político en su actividad corporativa municipal, debiendo justificar el uso de tales fondos, quedando la misma sometida al control administrativo y jurisdiccional.

Asimismo, la Sindicatura de Cuentas del principado de Asturias, en su Informe definitivo de fiscalización de 2013, no considera un destino adecuado a derecho para estas subvenciones la transferencia al partido en virtud del art. 2.Uno.e) de la LO 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos, al afirmar que “la dotación a los grupos municipales no puede tener otro destino que sufragar gastos relacionados con la actuación corporativa de dichos grupos. Actuación corporativa que se erige y sirve como elemento conformador y justificador de la existencia del propio grupo municipal”.

Vemos, pues, que la dotación a los grupos municipales no puede tener otro destino que sufragar gastos relacionados con la actuación corporativa de dichos grupos.

En cuanto a los límites de la aportación, el art. 73.3 LRBRL destaca dos: remuneraciones de personal de cualquier tipo al servicio de la corporación y activos fijos de carácter patrimonial.

A tal efecto, el concepto de activo fijo de carácter patrimonial no viene recogido como tal en la Orden HAP/1781/2013, de 20 de septiembre, por la que se aprueba la Instrucción del modelo normal de contabilidad local; en consecuencia, debemos acudir a las posiciones doctrinales para entender el mencionado concepto. En el Glosario Iberoamericano de Términos Contables-Presupuestarios del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, se define el activo fijo como sinónimo del “inmovilizado”. Se entiende por inmovilizado, en sentido genérico, el conjunto de elementos patrimoniales reflejados en el activo, con carácter permanente y que no están destinados a la venta.

Las notas que caracterizan al inmovilizado vienen dadas por:

• 1º. Ser elementos de activo.

• 2º. Tener carácter de permanencia en el tiempo.

• 3º. No estar destinados a la venta.

Estas características deben ser consideradas en su conjunto y son aplicables a todos los bienes y derechos que constituyen el inmovilizado de un ente. No son inmovilizado, por tanto, las existencias que, aun siendo elementos del activo, carecen de nota de permanencia y su destino es, precisamente, la venta.

El inmovilizado, entendido en sentido genérico, está formado por aquel subconjunto de elementos patrimoniales del activo que tienen carácter permanente y no están destinados a la venta, aunque eventualmente puedan ser objeto de enajenación por la entidad. El inmovilizado se desglosa, según su naturaleza y destino económico, en los siguientes epígrafes:

• 1º. Inversiones destinadas al uso general.

• 2º. Inmovilizaciones inmateriales.

• 3º. Inmovilizaciones materiales.

• 4º. Inversiones gestionadas.

• 5º. Inversiones financieras permanentes.

• 6º. Deudores no presupuestarios a largo plazo.

Hay posiciones que defienden que la limitación que establece la norma de que la subvención no pueda destinarse a adquisiciones de bienes que puedan constituir activos fijos responde a la carencia de personalidad del grupo y a su duración temporal, pues, terminado el mandato y renovada la corporación, los nuevos grupos que se constituyan no guardan relación con los anteriores aunque tengan la misma denominación y procedencia de partido político.

Como ejemplo, podemos mencionar el clásico supuesto en virtud del cual el grupo municipal no puede adquirir un bien inmueble para su utilización como despacho para su uso, pero no existe inconveniente en cuanto a la posibilidad de utilizar dicha dotación económica para pagar el alquiler de un inmueble destinado al grupo municipal.

Ahora bien, como es lógico, el hecho de que sea ajustado a Derecho destinar la asignación del grupo a gastos de alquiler de locales para la actividad del grupo, hemos de advertir que no es admisible que dicho local sea de uso del partido, sino del grupo, debiendo destinarse el local a actuaciones del propio grupo municipal.

Conclusiones

1ª. La mayoría de autores consideran que la asignación a los grupos políticos reviste el carácter de subvención finalista, siendo su destino natural, tal y como señala la Sentencia del TCu de 19 diciembre de 2011.

2ª. Los grupos políticos municipales son entidades sin personalidad jurídica (art. 36 LGT, en relación con el art. 29.2.b) LGT), de forma que la asignación del grupo conlleva un compromiso de gasto a favor de un tercero (el del grupo municipal en sí) y no de cualquier entidad o persona jurídica diferente a la del grupo, lo que implica que los grupos políticos deben disponer de NIF propio que les permita justificar los gastos al amparo de la asignación percibida.

3ª. La dotación a los grupos municipales no puede tener otro destino que sufragar gastos relacionados con la actuación corporativa de dichos grupos, si bien, en cuanto a los límites de la aportación, el art. 73.3 LRBRL destaca dos:

• - Remuneraciones de personal de cualquier tipo al servicio de la corporación.

• - Activos fijos de carácter patrimonial.

4ª. A nuestro juicio, no existe inconveniente en cuanto a la posibilidad de utilizar dicha dotación económica para pagar el alquiler de un inmueble destinado al grupo municipal.

5ª. Ahora bien, como es lógico, aunque sea ajustado a Derecho destinar la asignación del grupo a gastos de alquiler de locales para la actividad del grupo, no es admisible que dicho local sea de uso del partido, sino del grupo, debiendo destinarse el local a actuaciones del propio grupo municipal.

6ª. Cada corporación local, de conformidad con su reglamento orgánico y en la medida de sus posibilidades, pondrá a disposición de cada grupo medios y locales adecuados.