Gasto defensa jurídica de ex-Alcalde: reconocimiento extrajudicial de créditos y prescripción

Planteamiento

En febrero de 2015 se interpuso querella por un particular contra el Alcalde de este Ayuntamiento por un presunto delito de prevaricación. Dicho Alcalde dejó de serlo en las elecciones de 2015, sin que tampoco fuera Concejal ni otro cargo político, habiendo abandonado la política. Instruidas las diligencias oportunas por el Juzgado de Instrucción, éste sobreseyó el procedimiento penal, sin ningún tipo de cargos contra el Alcalde. Recurrido el auto de sobreseimiento provisional, la Audiencia Provincial lo desestimó en diciembre de 2017, ratificando el sobreseimiento y archivo de las actuaciones. El ex Alcalde pagó a su Abogado sus honorarios (cercanos a los 3.000€) en febrero de 2018.

En mayo de 2019 el ex Alcalde presenta escrito en el registro del Ayuntamiento solicitando el abono de esos gastos. Adjunta la factura abonada por él.

¿Cuál es el tipo de procedimiento a seguir? ¿Es competencia del Pleno o del Alcalde aprobar dicho gasto?

¿Esta aprobación se puede realizar en el periodo de "administración ordinaria"? ¿O es necesario esperar a la toma de posesión de la nueva Corporación salida de las recientes elecciones municipales?

Al tratarse de un gasto efectuado en ejercicios cerrados, ¿se debe proceder al reconocimiento extrajudicial de créditos y ser aprobado en Pleno?

¿El derecho al abono de estos gastos ha prescrito por el transcurso del plazo para reclamar?

Respuesta

La Sentencia del TS de 4 de febrero de 2002 argumentaba que:

• “…la jurisprudencia de esta Sala ha declarado que el artículo 13 del Reglamento Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales, que desarrolla el régimen de retribuciones e indemnizaciones de la Ley de Bases del Régimen Local, no puede, por exigencias del principio de jerarquía normativa, interpretarse en un sentido que resulte contrario, restrinja o limite las previsiones legales del reiterado artículo 75 Ley de Bases del Régimen Local, y que la noción jurídica del concepto utilizado por la Ley comprende el resarcimiento de cualquier daño o perjuicio, tanto por gasto realizado, como por una ganancia dejada de obtener a consecuencia del trabajo o dedicación que impida la obtención de otro ingreso durante el tiempo que se dedica al desempeño del cargo en la Corporación, e, incluso por merma de la dedicación posible a la propia actividad particular...”.

Como señalamos en anteriores consultas, dicha Sentencia deviene fundamental para poder entender el régimen de la posible indemnización de gastos derivados de procesos judiciales por razón del cargo, previéndose en su FJ 3º que:

• “…Tratándose de gastos de representación y defensa en un proceso penal, la Corporación puede, en uso de la autonomía local, considerarlos como indemnizables a título de gastos ocasionados en el ejercicio del cargo, siempre que no concurran circunstancias que obliguen a calificarlos como gastos realizados en interés propio o a favor de intereses ajenos al general de la entidad local. Para ello es necesario que se cumplan las siguientes exigencias:

• a) Que hayan sido motivados por una inculpación que tenga su origen o causa directa en la intervención del miembro de la Corporación en una actuación administrativa o de otra índole realizada en el cumplimiento de las funciones atribuidas por las disposiciones aplicables a su actividad como tal miembro de la Corporación o en cumplimiento o desarrollo de acuerdos de los órganos de ésta. Estos gastos debe entenderse, en principio, que se trata de gastos generados con ocasión del ejercicio de sus funciones, pues la causa remota de la imputación penal radica en una conducta de estas características.

• b) Que dicha intervención no haya sido llevada a cabo con abuso, exceso, desviación de poder o en convergencia con intereses particulares propios de los interesados o del grupo político o de otra índole al que pertenecen susceptibles de ser discernidos de los intereses de la Corporación, pues en tal caso la actuación no puede considerarse como propia del ejercicio de la función, sino como realizada en interés particular, aunque externa o formalmente no sea así.

• c) Que se declare la inexistencia de responsabilidad criminal por falta objetiva de participación o de conocimiento en los hechos determinantes de la responsabilidad penal, la inexistencia de éstos o su carácter lícito. De haberse contraído responsabilidad criminal no puede entenderse que la conducta realizada lo haya sido en el ejercicio de sus funciones, sino abusando de ellas. De no haberse probado la falta de participación en hechos penalmente reprochables, aun cuando concurran causas subjetivas de exención o de extinción de la responsabilidad criminal, cabe estimar, en atención a las circunstancias, que los gastos de defensa no dimanan del ejercicio de las funciones propias del cargo, dado que no puede considerarse como tales aquellas que objetivamente hubieran podido generar responsabilidad criminal.

• Este último requisito dimana del hecho de que la responsabilidad penal es de carácter estrictamente personal e individual, pues descansa en el reconocimiento de la culpabilidad de la persona. En consecuencia, la carga de someterse al proceso penal para depurar dicha responsabilidad es también, en principio, de naturaleza personal. De este principio general deben sin embargo excluirse aquellos supuestos en los que el proceso conduce a declarar inexistente la responsabilidad penal por causas objetivas ligadas a la inexistencia del hecho, falta de participación en él, o carácter lícito del mismo. En este supuesto, en efecto, el imputado lo ha sido por indicios creados por una apariencia falsa, a los que el ordenamiento jurídico da incluso en algunos casos el tratamiento propio de un error judicial objetivo (v. gr., artículo 294 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, interpretado por la jurisprudencia). El carácter suficiente o no de la exculpación o absolución para determinar el carácter indemnizable de los gastos de representación y defensa debe ser apreciado en cada caso examinando las circunstancias concurrentes a tenor de las decisiones adoptadas por los Juzgados y Tribunales del orden jurisdiccional penal.”

Ahora bien, en la Consulta “Comunidad Valenciana. Reintegro de gastos de abogado a funcionario ocasionados por la defensa en juicio por hechos relacionados con su puesto de trabajo”, entre otras, sí que señalábamos expresamente que debía haber una autorización previa por parte de la Administración.

En dicha Consulta se argumentaba lo siguiente:

• “En consecuencia, nada impide que el ejercicio del derecho individual de defensa jurídica sea llevado por abogado privado, cuyos honorarios deben ser pagados por la correspondiente Administración. En todo caso, el ejercicio de la defensa jurídica, ya sea por letrado municipal o por letrado externo debe ser previamente autorizado por la administración que asuma la defensa del funcionario. Indudablemente, la defensa trae causa en una actuación realizada en el ejercicio de las funciones públicas que el querellado tenga encomendadas, y en consecuencia debe ser asumido su coste por la administración donde se prestaba servicio en el momento de cometerse los hechos objeto de litigio. En el fondo, la defensa del funcionario encuentra causa en la propia defensa del interés público de la administración en nombre de la cual ha actuado el funcionario. (…) En consecuencia, entendemos que la obligación al pago del Ayuntamiento vendrá dada desde el momento en que éste diera autorización expresa o tácita a la defensa de su funcionario -ya estuviera este en activo o en cualquier otra situación administrativa- en el momento de la designación del abogado. En todo caso, cabe recordar que la defensa del funcionario por su actuación, tal y como se indica en la última Sentencia referida, también afecta al Ayuntamiento en cuanto el sobreseimiento supone eludir cualquier responsabilidad que pudiera recaer sobre el propio Ayuntamiento.”

Obsérvese cómo hablábamos de la necesidad de una autorización previa e, incluso, en su caso, admitíamos la autorización expresa o tácita pero, en todo caso, previa a que se dictase sentencia, esto es, en el momento de designar Abogado.

Ahora bien, si bien partimos de la necesidad de que la autorización sea previa, esto es, que el Ayuntamiento acepte hacerse cargo de los citados honorarios previamente, para el supuesto planteado, en el cual parece deducirse que no hubo autorización expresa para que el Ayuntamiento asumiera dichos gastos, el tenor literal del art. 13.5 del RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF-, dispone que todos los miembros de la Corporación, incluidos los que desempeñen cargos en régimen de dedicación exclusiva, tendrán derecho a recibir indemnizaciones por los gastos ocasionados por el ejercicio del cargo, cuando sean efectivos, y previa justificación documental, según las normas de aplicación general en las Administraciones Públicas y las que en este sentido apruebe el Pleno corporativo.

Así, recomendamos que revisen si su Reglamento Orgánico Municipal -ROM- o convenios de aplicación prevén algún matiz a lo expuesto, por cuanto, si bien partimos de que el requisito de autorización debe ser previo, el art. 13.5 ROF parte de la premisa de que los gastos sean ocasionados por el ejercicio del cargo (circunstancia que se da en el presente supuesto), que sean efectivos y justificados documentalmente, en aras de verificar que, en última instancia, pudiera aceptarse el abono de indemnizaciones a favor del miembro corporativo, por cuanto no nos encontraríamos, en nuestra opinión, ante un vicio de nulidad, sino, en su caso, de anulabilidad.

El procedimiento a seguir para el pago de este gasto es el del reconocimiento extrajudicial de crédito regulado en el art. 60.2 del RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo I del Título VI de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, en materia de Presupuestos, en materia de presupuestos, que dispone que:

• “Corresponderá al Pleno de la Entidad el reconocimiento extrajudicial de créditos, siempre que no exista dotación presupuestaria, operaciones especiales de crédito, o concesiones de quita y espera.”

Consecuentemente, la competencia para aprobar el pago es del Pleno.

En tal sentido, puede resultarle de interés el modelo de expediente “Expediente para el reconocimiento extrajudicial de créditos”.

No se ve inconveniente para que la aprobación se pueda realizar en el periodo de “administración ordinaria”. El acuerdo no requiere mayoría absoluta, ni parece comprometer el futuro de la Entidad. Aunque tampoco habría un grave perjuicio derivado de posponer el asunto a la constitución de la nueva Corporación.

En cuanto a la referencia a la prescripción, aunque la acción penal date de hace años, entendemos que la minuta del Abogado es reciente, por lo que, en tal caso, no ha podido operar la prescripción.

Conclusiones

1ª. Es requisito que haya autorización con carácter previo para que la Administración se haga cargo de posibles gastos de indemnizaciones de defensa en juicio a miembros corporativos o empleados públicos del Ayuntamiento; esto es, que se realice, en su caso, en el momento de designación del Abogado, no a posteriori.

2ª. No obstante lo anterior, a la vista del tenor literal del art. 13.5 ROF, recomendamos que revisen si el ROM o convenios de aplicación prevén algún matiz a lo expuesto, ya que, si se han cumplido los requisitos que señala la Sentencia del TS de 4 de febrero de 2002, el hecho de que no hubiera autorización previa no sería, en nuestra opinión, un vicio de nulidad, sino de anulabilidad, cabiendo la aprobación tácita.

3ª. El procedimiento de pago es mediante reconocimiento extrajudicial de crédito.

4ª. Consideramos que en este caso no ha operado la prescripción.