Forma de articulación presupuestaria de la recaudación por inscripción en carrera organizada por el ayuntamiento para la concesión de una subvención

Planteamiento

El ayuntamiento ha organizado una carrera de montaña. Todo lo recaudado con las inscripciones como bien se han publicitado será abonado a Cáritas. No sé muy bien cuál es la forma más correcta de contabilizarlo para poder hacerles la transferencia (un acuerdo de JGL o un convenio), si como una partida presupuestaria (un expediente de modificación con los mayores ingresos y crear una partida capítulo 4, acuerdo y transferir, o mediante convenio) o una no presupuestaria (con el dinero obtenido y acuerdo y hacerles el ingreso). ¿O hay otra forma más sencilla?

Respuesta

Empezando por el final, a nuestro juicio, la forma más desaconsejable es utilizar una aplicación no presupuestaria. Puede resultar cómodo, pero no se ajusta a los principios generales presupuestarios.

Como decíamos en las consultas “Presupuesto y gasto público municipales. Concepto de gastos no presupuestarios en Entidades Locales” (EDE 2020/533184), “Navarra. ¿Qué gastos del Ayuntamiento se consideran no presupuestarios?” y “Contabilización de un reintegro consecuencia de una sentencia recurrida a la espera de la resolución final del litigio: ¿es operación presupuestaria o no presupuestaria?”, es difícil encontrar una clara definición de lo que se consideran operaciones no presupuestarias y su distinción respecto de las presupuestarias.

La derogada Orden de 17 de julio de 1990 por la que se aprueba la Instrucción de Contabilidad para la Administración Local, en su regla 43ª definía los documentos de contabilidad de otras operaciones no presupuestarias de tesorería como aquellos que sirven de soporte a las anotaciones contables que tienen lugar como consecuencia de hechos económico-contables motivados por operaciones independientes o auxiliares a la ejecución de los presupuestos, definidas en el Capítulo 7º del Título III de esta Instrucción; se delimitaban en la regla 273ª, que disponía que tendrán la consideración de operaciones no presupuestarias de tesorería aquellas de contenido patrimonial no derivadas directamente de la ejecución del presupuesto o que, independientemente del mismo, ayudan a su ejecución y contabilización, clasificándolas en:

• - Acreedores no presupuestarios.

• - Deudores no presupuestarios.

• - Pagos pendientes de aplicación.

• - Ingresos pendientes de aplicación.

• - Movimientos internos de tesorería.

La IGAE, en su Informe de 9 de febrero de 2010, considera que la regla general es la de consideración de obligaciones presupuestarias y que las obligaciones no presupuestarias tienen carácter excepcional.

Ello es consecuencia del principio de universalidad presupuestaria consagrado en el art. 134 de la Constitución -CE-, según el cual “los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado”.

De la dicción literal del precepto se deduce que todas aquellas obligaciones que suponen la realización de un gasto para el sector público estatal deben canalizarse a través del presupuesto mediante operaciones presupuestarias por lo que, sensu contrario, podrán ser no presupuestarias aquellas operaciones que no impliquen un gasto como, por ejemplo, aquellas que tienen su origen en fondos recibidos por la Administración para su custodia y posterior devolución o entrega a terceros, actuando el Estado como mero intermediario en la recepción y entrega de fondos ajenos.

Los supuestos de ingresos y gastos no presupuestarios más habituales son aquellos en los que el ayuntamiento actúa de intermediario en cumplimiento de una normativa vigente sin que sean ingresos y gastos que le correspondan, sino que se limita a percibirlos y entregarlos a quien corresponda, por ejemplo las retenciones del IRPF o el IVA soportado o repercutido, o las garantías depositadas ante el ayuntamiento, etc.

Por tanto, como decíamos al inicio, a nuestro juicio, no debe utilizarse para el cobro de las inscripciones y para la concesión de la subvención conceptos no presupuestarios, porque no responden a los criterios señalados.

En segundo lugar, coincidimos con el consultante, en que lo más correcto presupuestariamente es que se realice una modificación de créditos con los mayores ingresos recibidos para financiar una aplicación en el capítulo 4 del estado de gastos.

Recordemos que el art. 34.1 de la NF 10/2003, de 2 de diciembre, Presupuestaria de las Entidades Locales del Territorio Histórico de Bizkaia, ámbito territorial de la entidad local consultante, dispone que “en el caso de tener que realizarse algún gasto para el que no exista crédito de pago consignado, o si existiendo éste fuere insuficiente y no ampliable, y no fuese posible su cobertura en virtud del régimen de modificaciones regulado en la presente Norma, se recurrirá al trámite de concesión de crédito adicional, de acuerdo con las normas que se señalan en los apartados siguientes”.

Añadiendo el apartado 2º que:

• “A estos efectos, se considerará financiación el remanente de tesorería, los nuevos y mayores ingresos liquidados sobre los totales previstos en el Presupuesto corriente, siempre que se acredite que éstos vienen efectuándose con normalidad, salvo que deban tener o tengan carácter finalista, y las bajas por anulación de créditos de pago a que se ha aludido en el artículo anterior.”

Por otra parte, no descartamos que si las inscripciones para la carrera de montaña se han regulado y publicitado de forma meridianamente clara en el sentido de que las inscripciones irán destinadas a la concesión de la subvención para Cáritas y el objeto de la subvención, se podrían considerar una aportación de los participantes para la concesión de la subvención. Lo que podría dar pie a considerar la posibilidad de realizar una modificación de créditos mediante habilitación de créditos prevista en el art. 31 NF 10/2003, cuyo apartado 1º determina que podrán generar créditos en el correspondiente estado de gastos los ingresos obtenidos en el ejercicio que no hubieran sido previstos en los estados de ingresos de los presupuestos de la entidad local o de sus organismos autónomos o entidades públicas empresariales, o cuya cuantía superase la prevista en los mismos.

Añadiendo el apartado 2.a) del citado art. 34 NF 10/2003 que se considerarán ingresos susceptibles de habilitación de nuevos créditos, o ampliación de los ya existentes, los derivados de las siguientes operaciones: 

• “a) Aportaciones, o compromisos firmes de aportación, de personas naturales o jurídicas para financiar, juntamente con la Entidad local o con alguno de sus organismos autónomos o entidades públicas empresariales, gastos que por su naturaleza estén comprendidos en sus fines u objetivos respectivos.”

Y por último, la respuesta a la subvención sin convenio o con convenio, dependerá del contenido y de las condiciones de la subvención. Normalmente las subvenciones se articulan mediante un convenio para regular las condiciones, destino, justificación, etc., de la subvención concedida. Por ello aunque se podría conceder una subvención y transferirla, es más adecuado que el acuerdo por el que se concede la subvención vaya acompañado de un convenio en el que se regulen las condiciones de la subvención.

Recordemos que el art. 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -LGS-, y la propia naturaleza de la subvención, exigen un determinado comportamiento por parte del beneficiario de la subvención, pero este comportamiento forma parte de las condiciones para las que se otorga la subvención.

En este sentido, la Sentencia del TS de 10 de julio de 2018 manifiesta que:

• “…resulta pertinente recordar la consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala, expresada, entre otras, en las sentencias de 7 de abril de 2003 (rec. cas. núm. 11328/1998 ), reiterada a su vez en la de 4 de mayo de 2004 (rec. cas. núm. 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 (rec. cas. núm. 158/2000), respecto de que la subvención se configura como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que se caracteriza por las notas que a continuación se exponen, que determina que la empresa beneficiaria de la subvención debe cumplir íntegramente todas las condiciones impuestas en la resolución de concesión. Según hemos dicho en nuestra sentencia de 7 de abril de 2003 , cit., «[...]

• En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

• En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

• Por último, la subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (…).

• El concepto mismo de la subvención es incompatible con la atribución libérrima de fondos públicos. En ningún caso puede concebirse la subvención como desplazamiento patrimonial sin causa o con fundamento en la mera liberalidad de la entidad concedente.

• El instituto jurídico subvencional se inscribe en la actividad de fomento de la Administración, y tiene como fin impulsar u orientar comportamientos para la consecución de objetivos dignos de protección y estímulo, siempre sobre la inexcusable premisa que obliga a la Administración a servir con objetividad los intereses generales (art. 103.1 CE) y a satisfacer las necesidades públicas. Partiendo de la búsqueda de un interés público concreto y determinado, al servicio del cual se concibe el instrumento subvencional, y siempre dentro del marco competencial propio de la Administración concedente, es de todo punto inconcebible una subvención ayuna de causa que la justifique y de procedimiento que asegure la tutela de los fines perseguidos.

• En este orden de ideas, no puede olvidarse que el art. 31.2 de la CE dispone que el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía; mandato constitucional que difícilmente puede separarse del deber de todos de contribuir al sostenimiento de tales gastos públicos de acuerdo con los principios mencionados en el apartado 1 del mismo artículo.”

Conclusiones

1ª. A nuestro juicio, no deben utilizarse conceptos no presupuestarios para articular lo planteado en la consulta, porque no cumple los requisitos para la consideración de conceptos no presupuestarios.

2ª. Consideramos que se debe realizar una modificación de créditos mediante créditos adicionales y, si fuera posible por cumplir los requisitos exigidos para ello, mediante habilitación de créditos, para dotar de consignación una aplicación del capítulo 4 del estado de gastos.

3ª. Entendemos que es aconsejable que la subvención se articule mediante un convenio, porque es la forma de plasmar los detalles del objeto y de las características de la subvención.