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jul
2019

Fiscalización e intervención limitada previa. Responsabilidades del Interventor


Planteamiento

En este municipio de régimen común se quiere implantar la fiscalización e intervención previa limitada o de requisitos básicos. Una de las consecuencias (entre otras muchas) de la implantación de este sistema es trasladar en las fases de fiscalización e intervención previa limitada la responsabilidad al órgano gestor en aquellos aspectos que no hayan sido objeto de las mismas. Por otro lado, el Interventor asiste a las reuniones de los órganos ejecutivos (Junta de Gobierno y Pleno) junto con el Secretario municipal, sin tener obligación a ello, así como a las reuniones de aquellos órganos no ejecutivos (por ejemplo, la Mesas de Contratación) cuya asistencia es obligatoria.

¿Cuáles son las potenciales responsabilidades del Interventor de aquellos actos administrativos acordados favorablemente por la Junta de Gobierno o el Pleno municipales, cuyos requisitos básicos han sido fiscalizados o intervenidos de conformidad y que, con posterioridad, se pudiera derivar una responsabilidad administrativa, civil, penal o de cualquier otra índole en aquellos aspectos que no han sido objeto de fiscalización o intervención limitada previa?

¿Cuáles son las potenciales responsabilidades del Interventor de aquellos acuerdos adoptados favorablemente por la Mesa de Contratación elevados al órgano de contratación (Junta de Gobierno y Pleno municipales), cuyos requisitos básicos han sido fiscalizados o intervenidos de conformidad y que, con posterioridad, se pudiera derivar una responsabilidad administrativa, civil, penal o de cualquier otra índole en aquellos aspectos que no han sido objeto de fiscalización o intervención limitada previa?

Respuesta

Una de las cuestiones que genera más dudas interpretativas, incluso a nivel jurisdiccional, es la responsabilidad del Interventor a la hora de fiscalizar un expediente. Según el Informe COSO 2013, el control interno es un proceso, efectuado por la dirección y el resto del personal, diseñado para proporcionar una seguridad razonable con respecto al cumplimiento de los objetivos acerca de la efectividad y eficacia de las operaciones, la fiabilidad de la información financiera y el cumplimiento de las leyes y normas aplicables.

El mismo informe establece que la base sobre la que se desarrolla el control interno de una organización es el entorno de control y tiene una influencia muy relevante sobre el resto de los componentes. En el entorno de control hay que valorar especialmente el compromiso con la integridad y los valores éticos, y las tareas de formación y comunicación de este compromiso a lo largo y ancho de toda la organización, en todos sus niveles, así como la capacidad de validar su cumplimiento.

Lo que ocurre es que en las Administraciones Públicas no se suele concebir el control interno como en el sector privado, ya que erróneamente se suele confundir el mismo como una responsabilidad exclusiva de los órganos interventores, cuando debería ser todo lo contrario, es decir, una responsabilidad que implicará a toda la organización. Este planteamiento (erróneo) no tiene en cuenta que para reducir los posibles factores de riesgo es necesario integrar en el modelo de control a las unidades gestoras como primeras responsables de la tramitación y gestión eficiente de las materias que les correspondan; debiendo asumir la responsabilidad técnica, legal y económica de los procedimientos los secretarios municipales y, por extensión, los servicios jurídicos de la Entidad Local, que deben garantizar la adecuación a la legalidad de dichos actos.

Y, lógicamente, sin olvidar que un sistema de gestión de riesgos no estaría completo sin considerar las funciones esenciales de los órganos de gobierno corporativo, es decir, los propios electos, que son los que finalmente adoptan las resoluciones administrativas y que tienen un papel importantísimo para impulsar y validar el adecuado entorno de control en la organización.

Con el ejercicio de la fiscalización e intervención previa en régimen ordinario, la responsabilidad sobre la adecuación del expediente a la legalidad se traslada completamente al órgano interventor, al asumir su conformidad sobre el mismo de forma plena, lo que conlleva, en muchas ocasiones, que el ejercicio del control interno se materialice en actuaciones de vigilancia formal, lo cual es una limitación al valor añadido de sus funciones en la Entidad Local.

En cambio, el régimen de requisitos básicos supone ajustar los diferentes roles de control interno. El Interventor asume su responsabilidad sobre los extremos que están sujetos a control en esta fase del procedimiento, que serán aquellos definidos como relevantes, permitiendo una agilización de la ejecución de las decisiones de los centros gestores, evitando de alguna forma la duplicidad que supone la realización de una comprobación que, en principio, debería haberse realizado correctamente por un centro gestor responsable, sustituyendo vigilancia por responsabilidad.

En este marco de actuación es importante considerar la posibilidad de determinar, mediante un extremo adicional para todo tipo de expedientes de gasto, la incorporación del informe del responsable del centro gestor, establecido en el art. 172 del RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF-, con un pronunciamiento favorable a los acuerdos incluidos en la parte dispositiva.

Por eso si la entidad decide implantar el régimen de fiscalización previa limitada o de requisitos básicos -FPL-, es necesario señalar que no existe ningún órgano ni institución que obligue al Interventor a que lleguemos a la totalidad del control, sino que diseñemos un sistema de control eficaz, que empleemos nuestros esfuerzos para dirigir el control a donde realmente existe el riesgo.

Un ejemplo lo encontramos en los contratos menores, los cuales están exentos de fiscalización previa; de conformidad con lo señalado en el art. 219.1 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, no nos debe preocupar que haya fraccionamientos, porque queda fuera de fiscalización (los contratos menores están exentos de fiscalización) sino que haya un modelo de control que permita detectarlo posteriormente y corregir (el control financiero posterior planificable); y que se pueda explicar la metodología de trabajo a cualquier órgano externo. Se trata de poder acreditar que el control sobre el contrato menor da herramientas para que no se produzca el fraccionamiento.

Es muy importante señalar tres requisitos para que el sistema de fiscalización limitada previa dé garantías (que será completada en su control posterior), podrían ser fijados los siguientes requisitos adicionales que serán considerados como esenciales en el proceso de gestión, y no solo los extremos fijados en el acuerdo de Consejo de Ministros vigente en cada momento (art. 13.2.c) del RD 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local -RCI-), de tal forma que en el expediente objeto de fiscalización puede existir anomalías o defectos importantes que no sean objeto de reparo. Deberíamos establecer estos requisitos para que no exista responsabilidad para el órgano interventor, a saber:

  • 1) Si hubiera algún informe jurídico donde se pusiera de manifiesto la posibilidad potencial de un daño patrimonial, la fiscalización previa limitada pasaría automáticamente a la fiscalización plena ordinaria (este requisitos queda recogido en el Acuerdo de Consejo de Ministros de 2008, aprobado mediante Resolución de 2 de junio de 2008, de la Intervención General de la Administración del Estado, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008, por el que se da aplicación a la previsión de los artículos 152 y 147 de la Ley General Presupuestaria, respecto al ejercicio de la función interventora en régimen de requisitos básicos, en adelante).
  • 2) Todos los informes jurídicos preceptivos que se emitan de acuerdo con lo señalado en el art. 172 ROF deben concluir favorablemente. Este requisito, aunque no queda recogido expresamente en el Acuerdo de Consejo de Ministros de 2008, se entiende que es un requisito fundamental para darle seguridad jurídica al sistema y protección al órgano de control interno evitando de este modo posibles responsabilidades. Así se evita que la Intervención tenga que interpretar si el informe es favorable o no. Esta exigencia no supone un incumplimiento de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-, puesto que esta última habla de que los informes han de ser preceptivos pero no vinculantes. No se requiere que sean vinculantes, que es lo que se rebate muchas veces, pero si en sentido favorable.
  • 3) Que exista una propuesta en la que se manifiesta el cumplimiento de la normativa aplicable. Este requisito obliga al órgano gestor a manifestarse sobre la corrección jurídica de la propuesta.

Bajo estas circunstancias y en relación a la primera cuestión planteada, entendemos que no existe responsabilidad para el órgano de control interno de aquellos actos administrativos acordados favorablemente por la Junta de Gobierno o el Pleno municipales, cuyos requisitos básicos han sido fiscalizados o intervenidos de conformidad y que, con posterioridad, se pudiera derivar una responsabilidad administrativa, civil, penal o de cualquier otra índole en aquellos aspectos que no han sido objeto de fiscalización o intervención limitada previa, pues bajo estas circunstancias en el régimen de requisitos básicos la responsabilidad se atribute a cada participante en el proceso de gestión, trasladando la responsabilidad del Interventor al órgano gestor sobre aquellos extremos que no están considerados como requisitos básicos en el expediente ni como adicionales (que en todo caso tienen la consideración de esenciales).

En el régimen de requisitos básicos supone ajustar los diferentes roles de control interno. El órgano interventor asume su responsabilidad sobre los extremos que están sujetos a control en cada fase del procedimiento, que serán aquellos definidos previamente como relevantes, permitiendo una agilización de la ejecución de las decisiones de los centros gestores, evitando la duplicidad que supone la realización de una comprobación que en principio deberían haberse realizado correctamente por un centro gestor responsable, máxime si además si se señala como requisito adicional para todo tipo de expedientes de gastos, el informe jurídico favorable del responsable del centro gestor, establecido por el art. 172 ROF, añadiendo además la posibilidad de que éste señale expresamente aquellos supuestos en los que se pudiera derivar algún tipo de responsabilidad patrimonial.

Bajo estas circunstancias no creemos que se pueda derivar responsabilidad alguna al Interventor. Respecto a la participación del mismo como vocal en las Mesas de Contratación, aquí entendemos que su responsabilidad no deriva de un proceso de fiscalización si no es la derivada de su carácter de vocal en la Mesa de Contratación, como la de cualquier integrante de la misma que debe asistir de forma obligada; entendemos que en estos casos podría existir responsabilidad de los miembros de la Mesa, y, entre ellos, del Interventor en aquellos asuntos que la Mesa ha votado favorablemente y que no se ajustan a la legalidad vigente. En este supuesto entendemos que la asistencia obligatoria del Interventor en la Mesa de Contratación se encuadraría dentro de función de control financiero, expresamente prevista en el art. 29.2 RCI párrafo 2º. Debemos distinguir la asistencia del Interventor en las Mesas de Contratación, que entendemos que no encajan dentro de la función fiscalizadora pero sí dentro de las de control financiero.

La Mesa de Contratación es un órgano colegiado de asistencia en la fase de selección del contratista respecto del órgano de contratación, que con relación a las Entidades Locales de modo específico estaremos a lo dispuesto en el art. 326 y apartado 7º de la Disp. Adic. 2ª de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 -LCSP 2017-, Forman parte de ella, en el ámbito de las Administraciones Locales, como vocales natos, el Secretario y el Interventor.

La Mesa de Contratación desempeña funciones de valoración de las ofertas y formula la propuesta correspondiente al órgano de contratación. Se especifican sus funciones en los procedimientos abiertos de licitación en el art. 22 del RD 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, estableciendo su apartado 1.g) que, entre otras funciones, “si durante su intervención apreciase que se ha cometido alguna infracción de las normas de preparación o reguladoras del procedimiento de adjudicación del contrato, podrá exponerlo justificadamente al órgano de contratación, proponiéndole que se declare el desistimiento”.

Por tanto, el Interventor, si en la tramitación de un contrato aprecia irregularidades o deficiencias a subsanar, debe hacerlo constar sin tener responsabilidad por ello. Si se han infringido normas y procede que el órgano de contratación declare el desistimiento del procedimiento, el Interventor debe indicarlo en la Mesa de Contratación de la que forma parte, proponiendo que se adopte por el órgano de contratación dicha decisión. Si la Mesa de Contratación somete a votación una propuesta de adjudicación del contrato, el Interventor debería en este sentido votar en contra para salvar su responsabilidad, expresando los motivos de su rechazo.

Ahora bien, las decisiones de la Mesa se adoptan por mayoría de sus miembros y, por ello, se entiende que en las votaciones no cabe la abstención, pues, al tratarse de un órgano de asesoramiento técnico, ha de emitirse un pronunciamiento. No puede eludirse esta responsabilidad, de la misma manera que no puede abstenerse un Técnico de emitir cualquier informe jurídico que le sea solicitado por los órganos de la entidad.

Por tanto, el Interventor, en su calidad de vocal, deberá emitir su voto, siendo responsable del mismo.

La participación del Interventor como vocal en la Mesa de Contratación no es una función derivada de la función interventora ni de la fiscalización previa limitada, sino de la asistencia a la Mesa como vocal con voz y voto, siendo responsable de los acuerdos adoptados por la Mesa si su voto fuera favorable.

Conclusiones

1ª. Si se adopta el régimen de FPL, en relación a la primera cuestión planteada, entendemos que no existe responsabilidad para el órgano de control interno de aquellos actos administrativos acordados favorablemente por la Junta de Gobierno o el Pleno municipales, cuyos requisitos básicos han sido fiscalizados o intervenidos de conformidad y que, con posterioridad, se pudiera derivar una responsabilidad administrativa, civil, penal o de cualquier otra índole en aquellos aspectos que no han sido objeto de fiscalización o intervención limitada previa, pues bajo las circunstancias expuestas en la consulta (adoptar los tres requisitos adicionales que consideramos esenciales) en el régimen de requisitos básicos la responsabilidad se atribuye a cada participante en el proceso de gestión, trasladando la responsabilidad del Interventor al órgano gestor sobre aquellos extremos que no están considerados como requisitos básicos en el expediente.

2ª. La participación del Interventor como vocal en la Mesa de Contratación no es una función derivada de la función interventora ni de la fiscalización previa limitada, sino de la asistencia a la Mesa como vocal con voz y voto, siendo responsable de los acuerdos adoptados por la Mesa si su voto fuera favorable, pues en estos caso su participación y asesoramiento como vocal en la Mesa de Contratación se encuadraría dentro de las funciones de control financiero permanente.