Fijación de precios públicos por organismo autónomo del Ayuntamiento cuando no se cubren costes del servicio o actividad

Planteamiento

El Ayuntamiento tiene un Organismo Autónomo que se dedica a la organización de conciertos en el auditorio municipal. Existe una Ordenanza municipal reguladora de los precios públicos, el uso de sus instalaciones y el precio de las actividades o conciertos que programa al público en general.

Para el pago del caché de los artistas, que son contratados de conformidad con los procedimientos de adjudicación recogidos en la LCSP 2017, se utilizan tres fórmulas:

• a) Pago de una cantidad fija.

• b) Pago a través de un porcentaje de lo recaudado en taquilla vía precios públicos. Normalmente, el porcentaje de la taquilla suele ser de un 95% para el artista y 5% para el organismo.

• c) Pago mixto: una cantidad fija más un porcentaje de la taquilla (95%).

Estas dos últimas fórmulas son las más utilizadas.

Cuando se paga un caché fijo, los ingresos por venta de localidades pueden sufragar en parte el coste de la actividad o del concierto programado, pero en los supuestos de pago del artista, tanto con un porcentaje de la taquilla como con caché más porcentaje, no es posible cubrir el coste la programación. En estos dos supuestos, teniendo en cuenta lo dispuesto en el art. 47.2 TRLRHL, ¿se estaría desvirtuando el concepto de precio público? ¿Procede utilizar los ingresos vía precios públicos para el pago a los adjudicatarios (representantes de los artistas) de forma habitual? ¿Se puede utilizar de forma excepcional este sistema de pago del caché de los artistas a través de los ingresos de taquillas?

Respuesta

El art. 44.1 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, dispone que:

• “El importe de los precios públicos deberá cubrir como mínimo el coste del servicio prestado o de la actividad realizada.

• Añadiendo el apartado 2 que cuando existan razones sociales, benéficas, culturales o de interés público que así lo aconsejen, la entidad podrá fijar precios públicos por debajo del límite previsto en el apartado anterior. En estos casos deberán consignarse en los presupuestos de la entidad las dotaciones oportunas para la cobertura de la diferencia resultante si la hubiera.”

Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en el art. 47.1 TRLRHL:

• “El establecimiento o modificación de los precios públicos corresponderá al Pleno de la corporación, sin perjuicio de sus facultades de delegación en la Comisión de Gobierno (hoy Junta de Gobierno Local), conforme al artículo 23.2.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local.”

El art. 47.2 TRLRHL establece la posibilidad de que los organismos autónomos fijen los precios públicos de los servicios que presten los organismos autónomos, aunque el establecimiento corresponde al Pleno de la Corporación. Pero la norma establece un límite: el organismo autónomo no puede fijar precios que no cubran el coste del servicio; esto sólo lo puede hacer el Pleno de la Corporación.

Pero en nuestra opinión hay que partir de dos planteamientos distintos:

• - El primero es que en la propuesta de fijación de los precios expresamente se pretenda que no se repercutan todos los costes a los usuarios, en cuyo caso estaremos en el supuesto previsto en la normativa expuesta. De tal manera que no es posible que el organismo autónomo fije los precios, correspondiendo al Pleno de la Corporación.

• - Pero otra cosa distinta es que, de conformidad con el estudio de costes y rendimientos de la actividad, la propuesta pretenda cubrir los costes del servicio, repercutiendo íntegramente éstos a los usuarios, pero la demanda de la actividad no sea la prevista en la Memoria y finalmente no se alcancen los ingresos previstos en el estudio de costes y rendimientos. En esta situación, en nuestra opinión, no se está vulnerando nada; el organismo autónomo fijó los precios sobre la base de unas previsiones que finalmente no se han cumplido.

Esta situación de que no se cumplan las previsiones es habitual, ocurre tanto en los precios públicos como en las tasas, e incluso en éstas es posible que finalmente se recaude más de lo previsto, sin que por ello se incumpla norma alguna. Pues lo mismo ocurre con los precios públicos, si las previsiones no se cumplen por causas ajenas a la propia Administración, el hecho de que los ingresos no alcancen las previsiones iniciales no se está incumpliendo el art. 47.2 TRLHRL, porque el acuerdo cuando se adoptó no preveía precios por debajo del coste del servicio.

En anteriores consultas señalábamos que en el caso de que se fijen precios públicos por debajo del coste del servicio debe consignarse en el presupuesto la diferencia entre los ingresos y los costes. Pero el hecho de que con cargo al presupuesto del ejercicio deban atenderse los costes de la actividad si -como es lógico- existe la consignación suficiente y adecuada en el estado de gastos para atender el coste íntegro y total del servicio, es porque está consignada la diferencia entre los ingresos y los costes.

En tal sentido, recomendamos la lectura de las Consultas siguientes:

• - Precios públicos por debajo del coste del servicio. Obligatoriedad de consignar en el presupuesto la diferencia entre los ingresos y los costes. Consecuencias de su incumplimiento.

• - Viabilidad de la bonificación de los precios públicos: consignación de la diferencia entre el coste del servicio y los ingresos obtenidos. La memoria económico-financiera.

El sistema de pagos expuesto en la consulta es bastante habitual y está admitido tanto por la legislación como por la doctrina.

El art. 289 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 -LCSP 2017-, prevé expresamente que el concesionario tiene derecho a las contraprestaciones previstas en el contrato, que pueden articularse mediante una retribución que percibirá directamente de los usuarios o de la propia Administración.

Por otra parte, a este sistema de pago se refiere la JCCA del Estado, en su Informe 52/2013, de 26 de febrero de 2015, que considera que:

• “El hecho de que la empresa privada se retribuya con las cantidades que pudiera obtener por la venta de entradas a los espectadores de las representaciones teatrales y espectáculos que esa misma empresa privada lleva a cabo y cuyo importe hace íntegramente suyo, siendo un montante variable, puesto que depende de que haya existido o no recaudación en taquilla y de la taquilla obtenida, nos permite afirmar que hay un riesgo en la explotación impuesto al contratista, lo que permite calificar el presente contrato como contrato de gestión de servicio público.”

También la JCCA de la C. Valenciana, en su Informe 10/2014, de 17 de febrero de 2015, lo considera como un precio del contrato, al señalar que:

• “Tal y como se desprende del artículo 87 del TRLCSP, el precio del contrato es la retribución que percibirá el contratista, siendo indiferente que su pago provenga de la propia entidad contratante o de terceros en virtud de los derechos que el contrato otorga al contratista, como sucede en el caso objeto de consulta relativo a espectáculos, que vinculan el precio en función de los ingresos de taquilla, o como sucede también en los tipos concesionales en los que la retribución al concesionario se encuentra en función de tarifas a pagar por los usuarios. (…)

• (…) En este punto queremos hacer una observación que creemos necesaria y es la relativa a la forma de satisfacer al contratista el precio del contrato. Será el pliego de cláusulas administrativas el que fijará estos extremos y pueden darse al menos dos supuestos. El primero en el que se encomiende al propio contratista la recaudación de los ingresos de taquilla o vinculados a la actividad y pagados por terceros. En estos casos el Ayuntamiento se reservaría la facultad de control, que se ejercitaría en la forma establecida en el citado pliego. Otra opción vendría determinada porque el importe de lo recaudado en taquilla se ingresará por el Ayuntamiento y éste librara al contratista el pago del precio en la forma establecida.

• En cualquier caso es necesaria la regulación en los pliegos de la forma de determinar y proceder al pago de la retribución al contratista, siendo posible que. Según la forma de pago del precio, no se originen operaciones de carácter presupuestario a efectos de fiscalización.”

Ahora bien, si el precio lo cobra el organismo autónomo y se lo entrega al contratista, porque así viene establecido en el contrato, lo que el organismo autónomo cobra de los usuarios tiene en todo caso carácter presupuestario, puesto que se trata de un ingreso de naturaleza pública, propio de la actividad que del organismo autónomo, debiendo el pago realizarse también desde el presupuesto del organismo autónomo. De tal manera que es posible utilizar los ingresos por precios públicos para el pago de los adjudicatarios de forma habitual, pero deberá realizarse siempre a través del presupuesto del organismo autónomo, habilitando el sistema correspondiente bien mediante la consignación inicial en el presupuesto, bien mediante modificaciones de crédito (como las ampliaciones de crédito, etc.). Así se recoge en las Consultas siguientes:

• - Contratación de actuación musical. Pago de parte del precio del contrato mediante recaudación de la taquilla. Efectos sobre el presupuesto municipal.

• - Naturaleza del importe a cobrar por el Ayuntamiento por la entrada a espectáculo público en caso de que la retribución al contratista se realice parcialmente mediante recaudación de la taquilla: ¿precio público o tarifa?

No vemos inconveniente en que el sistema de pago del caché de los artistas lo sea través de los ingresos en taquilla, pudiendo optar por dos modalidades: bien que sean los propios artistas quienes cobren la taquilla, bien que ésta sea cobrada por el organismo autónomo, ingresada en presupuesto y luego se pague el artista, de modo semejante a como hemos comentado en el párrafo anterior.

Pero es importante que todas las modalidades de gestión que hemos expuesto se recojan en la Ordenanza, para que se regulen con el detalle correspondiente las modalidades del cobro y de pago de los artistas, para que tengan una perfecta cobertura legal.

Conclusiones

1ª. A nuestro juicio, si el organismo autónomo fija el precio público sobre la bases de repercutir todos los costes a los usuarios, el hecho de que no se cumplan las previsiones no supone vulneración del art. 47.2 TRLHRL.

2ª. Consideramos que pueden utilizarse los ingresos por precios públicos para el pago de los adjudicatarios de forma habitual, pero deberá realizarse siempre a través del presupuesto del organismo autónomo.

3ª. Se puede utilizar el sistema de pago del caché de los artistas a través de los ingresos en taquilla mediante distintas modalidades de gestión.

4ª. Es aconsejable que las modalidades de cobro y pago de los artistas se recojan en la Ordenanza reguladora de los precios públicos.