Facturas pagadas como consecuencia de contratos nulos y teoría del enriquecimiento injusto

Planteamiento

Hace unos años se impugnó al juzgado contencioso administrativo una serie de acuerdos de la junta de gobierno local en los que se aprobaban unas facturas y en los que se pedía la nulidad de pleno derecho por no seguir el procedimiento de contratación correcto ya sea el del art. 118 LCSP 2017 relativo a los contratos menores o ya sea que no se siguió el procedimiento de contratación correspondiente.

Hace pocos meses llego la sentencia del Tribunal Superior de Justicia (ya que se recorrió la sentencia del juzgado contencioso) que ya es firme ya que ninguna de las partes ha recurrido donde textualmente declara la nulidad de los acuerdos adoptados donde se aprobaron esas facturas.

Las prestaciones contractuales están realizadas y el precio está pagado.

Entonces, ¿qué procedimiento, qué actuaciones tiene que adoptar el ayuntamiento para poder ejecutar esta sentencia del TSJ donde acuerda la nulidad de pleno derecho de unos acuerdos de la junta de gobierno local donde se aprobaron unas facturas correspondientes a la prestación de unos servicios y unos suministros que ya se han prestados y ya se ha pagado el precio?

Respuesta

En primer lugar, nos encontramos ante una sentencia que determina la nulidad de unos acuerdos de la junta de gobierno local en los que se aprobaban unas facturas por la prestación de unos servicios y unos suministros ya realizados y por los que se ha pagado el precio como consecuencia de no seguir el procedimiento de contratación correcto o correspondiente, tratándose éste de un supuesto de pleno derecho de carácter contractual.

En este caso, debería efectuarse la revisión de oficio prevista en el art 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas –LPACAP-:

• “1. Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1”.

En este caso, si se ha prestado el servicio y los suministros y se ha efectuado el pago, no pueden ambas partes devolverse las prestaciones. Tampoco se puede devolver el importe de las facturas pagadas si se ha prestado el servicio y los suministros porque se produciría enriquecimiento injusto por parte de la Administración.

Así se pronuncia el art 42 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, -LCSP 2017-:

• “1. La declaración de nulidad de los actos preparatorios del contrato o de la adjudicación, cuando sea firme, llevará en todo caso consigo la del mismo contrato, que entrará en fase de liquidación, debiendo restituirse las partes recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud del mismo y si esto no fuese posible se devolverá su valor. La parte que resulte culpable deberá indemnizar a la contraria de los daños y perjuicios que haya sufrido.”

Por tanto, cuando la contratación desemboca en un contrato nulo, deberá instarse la declaración de nulidad a través del procedimiento de revisión de oficio y las partes deberán restituirse recíprocamente las prestaciones. No obstante, en el supuesto planteado, al no ser posible la restitución, las facturas pagadas tendrán la consideración de indemnización para evitar que se produzca enriquecimiento injusto por parte de la Administración.

En este sentido, el enriquecimiento injusto surge como una construcción doctrinal y jurisprudencial proveniente del ámbito civil. Así, siguiendo la sentencia del TS de 30 de septiembre de 1999 (EDJ 1999/31632) en la que se pretendía anulación del pago hecho por obras sin procedimiento y sin consignación presupuestaria:

• “Este sólido argumento del representante procesal de la Administración del Estado tiene en su contra que el debate se desarrolla a estas alturas dentro del estricto cauce del recurso de casación y en este sentido conviene señalar que la Sentencia acepta -acorde en esto con la Administración demandante- que sí son nulos de pleno derecho los contratos que están en el origen del proceso, de modo que en ningún momento establece que en ellos tenga su origen la legalidad de las deudas reconocidas, sino que ésta la basa directamente en el hecho por nadie negado de que las obras a las que se refieren los reconocimientos han sido efectivamente realizadas, por lo que si no fueran satisfechas por el ayuntamiento se produciría un enriquecimiento injusto.”

Igualmente, la Sentencia del TS de 12 de diciembre de 2012 (EDJ 2012/284056) dispone que:

• “Pero es que además, debe significarse que son muchas las sentencias dictadas por este Tribunal sobre el posible enriquecimiento injusto de la Administración, la mayor parte producidas en el ámbito de la contratación administrativa (…), en las que se parte de actuaciones realizadas por un particular en beneficio de un interés general cuya atención corresponde a una Administración pública, y su núcleo esencial está representado por el propósito de evitar que se produzca un injustificado desequilibrio patrimonial en perjuicio de ese particular, supuestos que además exigen para asegurar los principios de igualdad y libre concurrencia que rigen en la contratación administrativa, que el desequilibrio ha de estar constituido por prestaciones del particular que no se deban a su propia iniciativa ni revelen una voluntad maliciosa del mismo, sino que tengan su origen en hechos, dimanantes de la Administración pública, que hayan generado razonablemente en ese particular la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con dicha Administración.”

Es decir, el TS considera que el desequilibrio patrimonial en el que se fundamenta la doctrina del enriquecimiento injusto ha de estar basado en prestaciones del particular que no se deban a su propia iniciativa, ni revelen una voluntad maliciosa del mismo, sino que tengan su origen en hechos, dimanantes de la administración pública, como es el caso planteado.

Por tanto, para evitar que se produzca enriquecimiento injusto, el pago de las facturas efectuadas se materializará en concepto de indemnización como consecuencia de dicha nulidad.

En conclusión, para poder ejecutar la sentencia del TSJ, el ayuntamiento deberá realizar la revisión de oficio y convertir lo pagado como consecuencia de las facturas por la prestación de los servicios y suministros en una indemnización por la nulidad de pleno derecho de los acuerdos de la junta de gobierno donde se aprobaron dichas facturas.

Conclusiones

1ª. En caso de nulidad de pleno derecho por no seguir el procedimiento de contratación correcto o correspondiente, la LCSP 2017 establece que deberá efectuarse el procedimiento de revisión de oficio y las partes deberán restituirse recíprocamente las prestaciones o, en su caso, dar la correspondiente indemnización.

2ª. En el caso planteado en la consulta, las prestaciones contractuales correspondientes ya han sido realizadas y las facturas ya han sido pagadas.

3ª. Por tanto, para dar cumplimiento a la sentencia del TSJ, el ayuntamiento deberá realizar la declaración de nulidad a través del procedimiento de revisión de oficio. Y, respecto de las facturas pagadas, tendrán la consideración de indemnización evitando así que se produzca enriquecimiento injusto por el ayuntamiento teniendo en cuenta que se han realizado las prestaciones contractuales.