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2021

Factura emitida al ayuntamiento por manutención de miembros del tribunal de selección de personal: ¿debe abonarse, además de las asistencias y desplazamientos?


Planteamiento

Ha tenido registro de entrada en este ayuntamiento una factura emitida por un restaurante de este municipio, relativa a la comida de 4 miembros de un tribunal de selección de un proceso selectivo que actualmente se está desarrollando por este ayuntamiento. Dos de los asistentes a esa comida son funcionarios de este ayuntamiento. Los otros dos asistentes a la comida son funcionarios de otra administración que vinieron ex profeso ese día para una prueba del proceso selectivo.

Independientemente de las asistencias que se les abonan a los miembros del tribunal (funcionarios de ésta y de otras administraciones) e independientemente del abono correspondiente a los desplazamientos de los funcionario que proceden de otra administración; ¿debe el ayuntamiento asumir también los gastos de manutención mediante factura emitida al ayuntamiento por el propio restaurante correspondientes a ese día de los cuatro funcionarios, siendo que dos de ellos son funcionarios de este ayuntamiento? ¿Debe emitir reparo esta Intervención?

Respuesta

Las dietas y asistencias a los miembros de los tribunales de selección están reguladas en el RD 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio. De hecho, el art. 1.1.d) RD 462/2002 indica que:

  • “Darán origen a indemnización o compensación los supuestos siguientes, en las circunstancias, condiciones y límites contenidos en el presente Real Decreto:
  • (…) d) Asistencias por concurrencia a Consejos de Administración u Órganos Colegiados, por participación en tribunales de oposiciones y concursos y por la colaboración en centros de formación y perfeccionamiento del personal de las Administraciones públicas.”

Situación ratificada en el art. 29 RD 462/2002 al disponer que se “abonarán asistencias a los miembros de los tribunales de oposiciones y concursos encargados de la selección de personal o de las pruebas cuya superación sea necesaria para el ejercicio de profesiones o para la realización de actividades, siempre que dichos procesos de selección conlleven la realización de ejercicios escritos u orales, así como a los colaboradores técnicos, administrativos y de servicios de dichos órganos, en aquellos casos que expresamente lo autorice el Ministerio de Administraciones Públicas, previo informe del Ministerio de Hacienda.”

El concepto de “asistencias” se define en el art. 27 RD 462/2002, en virtud del cual se entenderá por asistencia:

  • “…la indemnización reglamentaria que, de acuerdo con lo previsto en los artículos siguientes, proceda abonar por:
  • a) Concurrencia a las reuniones de órganos colegiados de la Administración y de los organismos públicos y de consejos de administración de empresas con capital o control públicos.
  • b) Participación en «tribunales de oposiciones y concursos encargados de la selección de personal o de pruebas cuya superación sea necesaria para el ejercicio de profesiones o para la realización de actividades».”

Por su parte, el art. 9 RD 462/2002 define las distintas clases de indemnizaciones que existen:

  • “1. «Dieta» es la cantidad que se devenga diariamente para satisfacer los gastos que origina la estancia fuera de la residencia oficial en los casos previstos en el artículo 5 del presente Real Decreto. Si la comisión de servicio se desempeña por personal de las Fuerzas Armadas o de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, formando unidad, dicho devengo recibirá el nombre de «plus».
  • 2. «Indemnización de residencia eventual» es la cantidad que se devenga diariamente para satisfacer los gastos que origina la estancia fuera de la residencia oficial en los casos previstos en los artículos 6 y 7 de este Real Decreto.
  • 3. «Gastos de Viaje» es la cantidad que se abona por la utilización de cualquier medio de transporte por razón de servicio.”

Las indemnizaciones que se reciben lo son por dos conceptos: por dietas o asistencias y por gastos de desplazamiento, que pretende compensar a los miembros del tribunal de los gastos en los que incurren.

El Anexo IV RD 462/2002, al establecer el importe de la asistencia por participación en tribunales de oposición o concurso u otros órganos encargados de personal, determina un solo importe en función de la categoría del tribunal y de la responsabilidad, diferenciando el presidente y el secretario del resto de los vocales, pero no menciona nada más respecto al desplazamiento o manutención.

Pero, en nuestra opinión, los miembros del tribunal tienen derecho a la cuantía de la asistencia y a que se le indemnice por los gastos de desplazamiento, porque, como hemos visto, existen dos tipos de indemnizaciones: la dieta y, en el caso de los tribunales la asistencia, los gastos de desplazamiento.

A nuestro juicio, la asistencia incluye los gastos de manutención, porque la dieta en territorio nacional se satisface por este motivo, distinguiendo según el RD 462/2002 entre el alojamiento y la manutención. Por tanto, en puridad, se debería satisfacer el importe de la asistencia y el del desplazamiento.

Pero tenemos que decir que es muy frecuente que a los miembros de los tribunales de selección se les “invite” a comer bajo la figura de los gastos protocolarios.

Como señalamos en consultas anteriores, los gastos protocolarios suelen considerarse como un concepto jurídico indeterminado cuya concreción debe realizarse por la propia entidad local, normalmente a través de las bases de ejecución del presupuesto. En tal sentido, recomendamos la lectura de las consultas siguientes:

  • - Concepto de gastos protocolarios y su contabilización. Posibilidad de que consistan en productos alimenticios entregados en eventos municipales.
  • - Los gastos en concepto de comidas por reuniones del Alcalde con Concejales dentro del municipio, ¿son gastos protocolarios y de representación?
  • - Tratamiento presupuestario de los gastos protocolarios y de representación del Ayuntamiento.

Como decimos, en el ámbito local existe escasa regulación del concepto y tramitación de los gastos protocolarios, sólo se contemplan en el concepto 226 (gastos diversos), subconcepto 22601 “atenciones protocolarias y representativas”, de la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las entidades locales, modificada por la Orden HAP/419/2014, de 14 de marzo, sin que se indique en qué consisten dichas atenciones.

Siguiendo el Documento de trabajo nº 2 de la Intervención General del Gobierno de Aragón, de 15 de enero de 2014, sobre la fiscalización de los gastos protocolarios y de representación:

  • “La definición de gasto protocolario o de representación y cómo debe justificarse, ha sido objeto de numerosas interpretaciones por los órganos de control interno y externo de la Administración, dada la ausencia de un concepto jurídico determinado que los concrete. Ello sin perjuicio de que tales gastos estén sometidos a examen bajo los principios generales de la actuación administrativa y el cumplimiento de ciertos requisitos generales que se predican de todo gasto público. Es decir, en ningún caso este concepto implica discrecionalidad en su uso y, por tanto, no es un valor residual para los que no pueden aplicarse a conceptos similares o más reglados.
  • Lejos de esta interpretación de que, dada su indeterminación jurídica, todo cabe, los gastos protocolarios y de representación deberán respetar los principios de legalidad, por supuesto, pero también los de eficacia, eficiencia, proporcionalidad y finalidad pública.
  • A estos principios, legalmente establecidos, podemos añadir otros relacionados y conectados con los anteriores como el de austeridad y de interpretación restrictiva.
  • Son conocidos los informes del Tribunal de Cuentas y sus manifestaciones sobre estos gastos y las condiciones que deben concurrir para entender que estaban bien imputados y justificados y que cumplen con una finalidad pública.
  • Así, en su Informe Anual sobre la «Actividad económica financiera del sector público estatal correspondiente a 1992», señalaba: «Como regla general, en los gastos que se imputan a este subconcepto se hace imprescindible el conocimiento de los motivos que justifican su realización, así como la identificación de las personas destinatarias de los mismos, de forma que se pueda determinar si efectivamente los gastos se realizan con fines protocolarios o representativos, si son necesarios y si, en definitiva, redundan en beneficio o utilidad de la Administración. Por consiguiente, además de la justificación ordinaria, exigida en general para toda compra de bienes o prestación de servicios, la relativa a estos gastos debe aclarar todas las circunstancias referidas, de forma que no deje lugar a dudas o suspicacias en cuanto al destino de estos fondos públicos en beneficio o utilidad de la Administración».
  • En su informe de 26 de enero de 1984, refiriéndose a gastos de comidas, el Tribunal de Cuentas expone que de aparecer como justificación de gastos facturas de restaurantes o similares, éstas deben ser acompañadas con una certificación que acredite las referencias personales de los comensales y los motivos que justifiquen las misma.
  • Además del Tribunal de Cuentas, son numerosas las sentencias que ha dictado que tenían como objeto los gastos protocolarios o de representación. Sirve como ejemplo la Sentencia número 14/2003, de 14 de noviembre, reiterada en la 18/2006, de 16 de noviembre, que estableció la doctrina acerca de cuándo procedía apreciar responsabilidad contable en los llamados gastos de representación. Exigía un documento que acreditara la realización del gasto la condición representativa del mismo. En definitiva exigía la conexión entre el gasto y el fin público perseguido.
  • Asimismo, la Intervención General de la Administración del Estado, en informe de 12 de abril de 2004, señala, para los gastos en almuerzos, comidas de trabajo, que cuando «… cuando la factura es acompañada de una nota justificativa en la que la autoridad competente para la gestión del gasto manifiesta únicamente que los gastos de restaurante han tenido lugar como consecuencia de reuniones de trabajo, pero sin hacer descripción concreta del acto o evento que motivó la comida ni la identidad explícita de los participantes en la misma, no se puede verificar la adecuación del gasto ni la existencia de desviaciones en la utilización de los créditos presupuestarios».”

El Documento define los gastos protocolarios o de representación como aquellos gastos necesarios que se realizan con cargo a los créditos presupuestarios consignados en el subconcepto 226.01 del presupuesto de gastos para atender las funciones propias que la normativa vigente atribuye a los cargos mencionados en el apartado segundo, siempre que exista una vinculación directa del gasto al servicio o fin público.

Así, por gasto protocolario podemos entender aquellos originados por ceremonias o celebraciones de carácter institucional, visitas oficiales entre autoridades pertenecientes a otras Administraciones Públicas y los gastos que llevan aparejados, como los servicios o gastos de la organización de actos o recepciones, comidas, ramos y adornos de flores, libros conmemorativos o de regalo, fotografías, viajes y hoteles de personas ajenas a la Administración Pública, etc.

Esta actividad tiene que tener un fin institucional y necesariamente relacionada con los fines de la Administración Pública. Sensu contrario, no se consideran como gastos protocolarios aquellos más cercanos a una “consideración personal o de un grupo” socialmente muy considerada pero sin relación alguna con el fin de la Administración Pública como gastos de tabaco, licores, efemérides personales y similares.

Siguiendo con el Documento citado, y sin perjuicio de los trámites que el ayuntamiento tenga aprobados para la tramitación de los gastos, respecto a los de representación y protocolo debería comprobarse como mínimo:

  • - Existencia de crédito suficiente y adecuado.
  • - Que el hecho que genera el acto se ha producido realmente.
  • - Informe explicando la causa del gasto y su finalidad pública e institucional, poniendo de manifiesto la vinculación directa del gasto al servicio o fin público que redunde en beneficio o utilidad para la Administración.
  • - En función del importe, la tramitación de la contratación correspondiente.

Como indica el TCu en su Sentencia de 14 de noviembre de 2003:

  • “La ausencia de un criterio normativo, distinto al que deriva de la propia rúbrica presupuestaria, sobre lo que deba entenderse por gasto social, protocolario o representativo amplía los límites de la discrecionalidad, hasta el punto de tener que admitir como tales, todos los que se pueden incluir dentro del concepto de relaciones sociales, protocolarias o representativas propias de la Autoridad a quien se encomiendan los fondos, sin que el criterio del juzgador pueda sustituir la decisión de dicha Autoridad, siempre que la tomada esté dentro del elenco de alternativas posibles.”

En consecuencia, salvo que la factura se justifique motivadamente bajo el concepto de gastos protocolarios, debería repararse de legalidad. Porque el ayuntamiento satisface unas dietas o asistencias que responden precisamente al posible gasto de manutención de los miembros del tribunal, por lo que no debe asumir la factura del restaurante.

Finalmente, recomendamos la lectura de la Circular 2/2016, de 2 de mayo, de la Intervención General de Aragón, sobre la fiscalización de los gastos protocolarios y de representación.

Conclusiones

1ª. A nuestro juicio, el ayuntamiento no debe asumir los gastos de manutención de los miembros del tribunal, sin perjuicio de que pueda atenderse bajo el concepto de gastos protocolarios del órgano gestor.

2ª. La intervención debe emitir reparo de legalidad si la factura no se justifica como gastos protocolarios.