Extremadura. Tras la entrada en vigor de la LOTUS, ¿puede concederse licencia de actividad para uso permitido por la normativa en inmueble fuera de ordenación que carece de licencia de primer uso?

Planteamiento

Un inmueble fue declarado fuera de ordenación pues se excedieron de la licencia de obra concedida en el año 2005. ¿Puede concederse ahora licencia de actividad para dicho inmueble para un uso permitido por la normativa, a pesar de que el inmueble carece de licencia de primer uso del edificio?

Respuesta

Con carácter general hemos de indicar que las limitaciones que impone el régimen de fuera de ordenación a los edificios afectan a las licencias de obras y no a su utilización, debido a que, en principio, el uso de dichas edificaciones no está prohibido, sino que únicamente se limitan las obras que en ellos es posible realizar. Así, el art. 60.2 del RD 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana -TRLS76-, establece que no podrán realizarse en ellos obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de su valor de expropiación, pero sí las pequeñas reparaciones que exigieren la higiene, formato y conservación del inmueble.

Es decir, la calificación como fuera de ordenación es una consecuencia específica de la disconformidad de la edificación con el planeamiento en vigor y la legalidad urbanística, y no implica necesariamente el derribo de los edificios, ni la cesación de actividades ni la imposibilidad de su utilización. Todo ello, siempre y cuando el uso que se pretenda sea conforme con el planeamiento o no esté prohibido por éste, tal y como lo ha determinado el TS en sus Sentencias de 3 de mayo de 1990 y de 2 de octubre de 1991.Por ello, el TS ha concluido que no cabe denegar la licencia de primera ocupación -o, en nuestro caso, la licencia de apertura- cuando, pese a haberse erigido una edificación sin licencia y en contra del planeamiento, ha caducado el plazo concedido a la Administración para el ejercicio de su facultad de restablecimiento de la legalidad urbanística y el uso pretendido se encuentra entre los autorizados en la zona, de tal modo que su consecuencia no será la legalización de la obra ejecutada, sino el mantenimiento del uso que de hecho ha estado llevándose a cabo en ella desde su construcción (Sentencia del TS de 3 de abril de 2000).

A este respecto, la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura -LSOTEX-, aplicable en la Comunidad Autónoma a la que pertenece la entidad consultante, sin perjuicio de lo que más adelante se dirá, se refiere a dos distintos tipos de fuera de ordenación; así, en su art. 79.1.b) se indica que:

• “b) La declaración en situación de fuera de ordenación de las instalaciones, construcciones y edificaciones erigidas con anterioridad que resulten disconformes con la nueva ordenación en los términos del plan de que se trate…”.

Y su art. 197.4 LSOTEX dispone que:

• “Transcurridos cuatro años desde la terminación de las obras, los trabajos e instalaciones o el cese de los usos o las actividades clandestinos o ilegales, la Administración no podrá ordenar la demolición de las edificaciones, instalaciones o construcciones derivadas de las mismas. No obstante, dichas edificaciones, instalaciones y construcciones quedarán sujetas al régimen de fuera de ordenación y cualquier acto que trascienda de las obras precisas para su conservación en los términos del art. 163 requerirá la previa aprobación de un proyecto de legalización…”.

Para ampliar estos conceptos recomendamos la lectura de la Consulta “Extremadura. ¿Es posible autorizar la actividad de taller mecánico en nave ubicada fuera de ordenación y en la que actualmente se ejerce la ebanistería?”.

Cabe señalar que la Ley 11/2018, de 21 de diciembre, de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura -LOTUS-, deroga la LSOTEX, teniendo una vacatio legis hasta el 27 de junio de 2019. Esta Ley regula de manera detallada en su art. 142 la situación de fuera de ordenación de las edificaciones e instalaciones y de las actuaciones disconformes desarrollada en las mismas, distinguiendo los diversos regímenes de autorizaciones sobre las mismas dependiendo del origen de la situación de disconformidad; de modo que, sólo en el supuesto de situación sobrevenida de fuera de ordenación de aquellas edificaciones, construcciones e instalaciones que, existiendo con anterioridad y al amparo de título habilitante, no se ajusten a los parámetros urbanísticos determinados por el nuevo plan que entra en vigor, se permite la concesión de licencias de nueva implantación o cambio de usos o actividades sobre los locales en los que se den dichas circunstancias (art. 141.1.b) in fine LOTUS).

En cambio, en los restantes supuestos previstos en los apartados 2º y 3º del citado art. 142 LOTUS, es decir, aquellas que resulten inatacables por haber transcurrido el plazo máximo previsto en la Ley para llevar a cabo la restauración de la legalidad que implique su demolición, mientras no se proceda a su legalización, y aquellas ejecutadas al amparo de licencia de obras o título habilitante en las que se hayan ejecutado obras de ampliación o reforma sin título habilitante-supuesto que nos ocupa- no se prevé que el Ayuntamiento pueda conceder licencias de nueva implantación o cambio de usos o actividades sobre los locales en los que se den dichas circunstancias.

Este marco normativo, si bien no entrará en vigor hasta el próximo día 26 de junio de 2019, sí nos sirve de fundamento para razonar la cuestión formulada por la entidad consultante consultante.

Conclusiones

1ª. No es posible conceder directamente licencia de actividad sobre un inmueble declarado fuera de ordenación sobre el que se han ejecutado obras que excedieron de las autorizadas por la licencia de obras y que carece de licencia de primera ocupación, ya que nos encontraríamos en el supuesto del art. 197.4 LSOTEX, que se corresponde con el art. 141.2 LOTUS, que no prevé la concesión de licencias de nueva implantación o cambio de usos o actividades sobre los locales en los que se den dichas circunstancias.

2ª. En estos supuestos caben dos actuaciones:

• a) Si la licencia de actividad no requiere la ejecución de obras que excedan del régimen previsto en el art. 163 LSOTEX (conservación y mantenimiento) el Ayuntamiento podrá conceder licencia de instalación previa declaración de la prescripción de la acción municipal para restaurar la legalidad urbanística infringida.

• b) Si la licencia de actividad sí requiere la ejecución de obras que excedan del régimen previsto en el art. 163 LSOTEX, el Ayuntamiento debe exigir la previa aprobación de un proyecto de legalización para la ejecución de cualquier acto que trascienda de las obras precisas de conservación y mantenimiento.